SA/Rz 1981/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /del,/ Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.stażysta Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].06.2001 r. [...] SA/Rz 1981/01 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].08.2000r. Starosty Powiatu [...] wydaną przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy uznano K. W. za bezrobotnego i przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 521,90 zł. Podaniem z dn.22.05.2001r. K. W. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy o "przekwalifikowanie zasiłku dla bezrobotnych na zasiłek stały". Decyzją z dn. [...].06.2001r. sygn. [...] działający z upoważnienia Starosty Powiatu Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy odmówił K. W. przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 22.05.2001r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z § 2 ust.2 powołanego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach (Dz.U. Nr 8, poz.43 ze zm.) okresy pracy, o których mowa w cyt. rozporządzeniu (chodzi tu o okresy pracy w tzw. szczególnych warunkach lub w szczególnych charakterze) stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w świadectwie pracy. Organ I instancji na podstawie przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów stwierdził, że wnioskodawca posiada staż pracy w wymiarze 30 lat, 9 miesięcy i 18 dni, zaś udokumentowany okres zatrudnienia w szczególnych warunkach wynosi 9 lat, 10 miesięcy i 6 dni. Organ I instancji nie uznał okresu zatrudnienia K. W. w "T." w J. w okresie od 5.11.1973r. do 10.05.1987r. jako pracy w szczególnych warunkach, negując na tę okoliczność możliwość przyjęcia dowodu ze świadków. Na decyzji organu I instancji (doręczonej na żądanie Sądu dopiero w dn.16.02.2004r.) znajduje się nieczytelny podpis opatrzony datą "07.06.01", prawdopodobnie stanowiący dowód doręczenia wskazanej decyzji stronie. Od decyzji I instancji odwołał się K. W. wnosząc o jej zmianę i przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu środka zaskarżenia wskazał, że o charakterze jego zatrudnienia w przedsiębiorstwie "T." świadczą angaże uzupełniające, z których wynikać ma, że był zatrudniony jako kierowca samochodów ciężarowych o ładowności powyżej 3,5 t. Odchodząc z "T." uzyskał świadectwo pracy, ale nie wskazano w nim charakteru zatrudnienia, a obecnie przedsiębiorstwo to zostało już zlikwidowane. Odwołujący się wskazał, że ubiegał się przed Sądem Pracy w J. o sprostowanie świadectwa pracy, ale sąd uznał się za niewłaściwy, a w wyniku wniesionego zażalenia Sąd Okręgowy w P. przekazał sprawę według właściwości do Powiatowego Urzędu Pracy. Odwołujący się wskazuje dalej, że organ I instancji potraktował sprawę formalnie, nie uwzględniając całości dokumentacji, która była w jego posiadaniu. Z dokumentów tych, zdaniem skarżącego wynika jednoznacznie, że w okresie zatrudnienia w "T." w J. otrzymywał dodatek z tytułu bycia kierowcą pojazdów ciężarowych, jak za pracę w szczególnych warunkach. Z tej przyczyny K. W. domagał się uznania, że w okresie od 1.04.1974r. do 1.04.1984r. pracował w tzw. warunkach szczególnych. Decyzją z dn. [...].07.2001r. sygn. [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niewątpliwym jest fakt przepracowania przez K. W. okresu ponad 30 lat, a także i to, że stanowisko kierowcy samochodu ciężarowego o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony jest stanowiskiem, na którym wykonywania jest praca w szczególnych warunkach. Wymogiem z kolei uzyskania zasiłku przedemerytalnego jest m.in. to, że wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiada okres uprawniający do emerytury, który dla mężczyzn wynosi 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Wojewoda uznał trafność argumentacji I instancji wskazującej na ograniczenie w zakresie dopuszczalnych środków dowodowych dostępnych dla organów administracji publicznej, w odniesieniu do dokumentowania okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Zdaniem II instancji brzmienie § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn..7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego.. jest przepisem szczególnym, ograniczającym środki dowodzenia, a przez to wyłączającym stosowanie art.75 § 1 k.p.a.. Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała Sądu Najwyższego III UZP 5/85 jedynie przed sądami dopuszcza przeprowadzenie dowodów na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach, nie zaś przed organami rentowymi. Posługując się argumentacją zaczerpniętą z uchwały NSA z dn.8.07.1997r. FPS 5/97 co do natury organu rentowego (iż jest to organ administracji publicznej) uznano, że skoro z orzecznictwa wynika zakaz dowodzenia kluczowej dla sprawy okoliczności zatrudnienia K. W. jako zatrudnienia w szczególnych warunkach poprzez dowód ze świadków przed organami rentowymi, to taki sam zakaz winien obowiązywać przed organami zatrudnienia. Dodatkowo wskazano, że dowód ze świadków byłby możliwy jedynie wtedy, gdy brak byłoby dokumentów odnoszących się do tej kwestii, a przecież odwołujący się posiada kompletne świadectwo pracy sporządzone i wydane w przepisany sposób. Z powyższych względów dla organu II instancji także oświadczenie odwołującego się, co do faktu zatrudnienia jako kierowcy samochodu ciężarowego w przedsiębiorstwie "T." nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Akcesoryjnie powołano się na stanowisko Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, wedle którego okres zatrudnienia na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego nie może być udowadniany zeznaniami świadków. Brak spełniania przez K. W. okresu 15 lat zatrudnienia w warunkach szczególnych w ocenie Wojewody nie pozwala uznać go za osobę uprawnioną do pobierania zasiłku przed emerytalnego w rozumieniu art.37 j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewoda przyznał, że treść świadectwa pracy z dn.27.07.2000r. pozwala jedynie uznać za uprawdopodobnione, iż okresowo odwołujący się wykonywał pracę na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5t. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie na tę ostatnią decyzję wniósł K. W. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.37j ust.1 pkt 2 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56) wskazując, że posiada ponad 15-letni okres zatrudnienia w warunkach szczególnych. Skarżący wywodzi, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego... stwierdzające, że fakt zatrudnienia w szczególnym charakterze nie zawiera zakazu dopuszczenia dowodu ze świadków lub innych dokumentów w razie likwidacji zakładu pracy. K. W. wskazuje szczegółowo na poszczególne okresy swego zatrudnienia, powołując się na angaże w "T.", które przewidywały w okresie od 1.04.1974r. do 1.09.1984r. iż otrzymywał dodatek za rodzaj prowadzonego pojazdu, zgodnie z Układem Zbiorowym Pracy w Budownictwie i Załącznikiem Nr 1 do zarządzenia Nr 11 Ministra Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych z dn.18.03.1974r. (Dz.Urz. MPPiSS Nr 5 z dn.30.04.1974r.). Skarżący wskazał, że ten okres winien być zaliczony jako okres pracy w szczególnym charakterze i uwzględniony przy ubieganiu się o zasiłek przedemerytalny. K. W. zakwestionował także ocenę organu II instancji w wydanej przez ten organ decyzji i powołując się na zarządzenie Nr 16 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dn.31.03.1988r., a ściślej załącznik nr 1 do tego zarządzenia, wywodził iż stanowiska pracy ślusarza, spawacza i związane z kontrolą międzyoperacyjną bezpośrednio przy stanowiskach wymienionych w wykazie są stanowiskami pracy wykonywanej w szczególnych warunkach, a o tym przesądził sam zakład pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco wskazano, że w wyroku z dn.8.04.1999r. III UKN 619/98 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym można dowodzić wykonywanie pracy w szczególnych warunkach innymi środkami dowodowymi niż świadectwo pracy. Zdaniem organu II instancji brak wskazania w świadectwie pracy wystawionym przez "T.", że skarżący był kierowcą samochodów ciężarowych o ładowności powyżej 3,5 t wyklucza możliwość akceptowania tego okresu zatrudnienia, jako uprawniającego do wcześniejszej emerytury. Z kolei opierając się na wskazaniu zawartym w wyroku SA/Rz 618/01 z dn.7.08.2001r. dokonano oceny świadectw pracy z dn.7.07.2000r. oraz z dn.9.05.2001r. by dojść do wniosku, że praca brygadzisty nie stanowi pracy, o jakiej mowa w Dziale IV pod poz. 24 zarządzenia Nr 16 z dn.31.03.1988r. Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W ocenie Wojewody świadectwa pracy, wskazujące na zatrudnienie w szczególnych warunkach nie wiążą organów zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie nie jest spornym, że K. W. posiadał uprawnienie do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, który to zresztą status uzyskał na mocy decyzji Starosty Powiatu z dn. [...].08.2000r. (k.28 akt administracyjnych). Organy obu instancji zakwestionowały fakt spełniania przez skarżącego okresu co najmniej 15 lat wykonywania prac w tzw. szczególnych warunkach. W dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art.37j ust.1 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednol. Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56) stanowił, że "zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze". Organ I instancji powołując się ogólnie na przedstawione dokumenty uznał, że skarżący posiada staż pracy w warunkach szczególnych w wymiarze 9 lat, 10 miesięcy i 6 dni. Uzasadnienie decyzji I instancji nie wskazuje, jakie dokumenty o takim okresie czasu świadczą. Organ ten wykluczył natomiast wyraźnie, że okres zatrudnienia w "T." w J. w czasie od 5.11.1973r. do 10.05.1987r. mógłby zostać zaliczony do stażu pracy w szczególnych warunkach. Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wykluczył z kolei, by nawet okres zatrudnienia od 1.09.1990r. do 7.07.2000r. w "J." sp. z o.o. był traktowany jako praca w szczególnych warunkach. Powodem do takiej konkluzji było to, że wedle wojewody praca w charakterze brygadzisty, a tak opisano zatrudnienie skarżącego w tym przedsiębiorstwie, nie stanowi zatrudnienia wskazanego w cyt. wcześniej zarządzeniu nr 16 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dn.31.03.1988r. jako "sprawowania kontroli jakości produkcji oraz dozoru inżynieryjno-technicznego". Skarżący w postępowaniu administracyjnym usiłował wykazywać, że w okresie zatrudnienia w "T." w Jarosławiu wykonywał pracę kierowcy samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5 t. Na dowód tego przedstawił świadectwo pracy z tego przedsiębiorstwa, w którym jako rodzaj wykonywanej pracy wpisano "kierowca samoch." oraz oświadczenia dwóch świadków – M. S. i S. N. Wobec braku potwierdzenia w świadectwie pracy wykonywania prac w tzw. szczególnych warunkach organ I instancji uznał, że nie może na tę okoliczność przyjąć zeznań świadków, albowiem wynikać to ma z treści § 2 ust.2 cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy argumentując, że cyt. przepis rozporządzenia jest przepisem szczególnym do art.75 § 1 k.p.a., ponadto posługując się argumentacją zaczerpniętą z uchwały Sądu Najwyższego III UZP 5/85, wywodził, że dowód ze świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach byłby dopuszczalny tylko w postępowaniu przed sądem. Akcesoryjnie wsparto tę argumentację stanowiskiem Prezesa Krajowego Urzędu Pracy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenia argumentację organów obu instancji za nietrafną. Postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, przeto do postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art.7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art.75 § 1 k.p.a. za dowód nakazuje dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co z prawem nie jest sprzeczne. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można podzielić stanowiska organów, że § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. stanowi przepis szczególny do art.75 § 1 k.p.a.. Teza ta znajduje uzasadnienie w wykładni historycznej. W art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodano na podstawie art.1 pkt 35 ustawy z dn.22.06.2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 89, poz.973) przepis ust.1a o następującym brzmieniu: "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust.1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Przepis ten jednak wszedł w życie dopiero w dn.12.09.2001r., podczas gdy zaskarżone decyzje obu instancji wydano przed tym dniem. Dopiero od dnia wejścia w życie art.37j ust.1 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasadnie można twierdzić, że w sprawach o przyznanie zasiłku przedemerytalnego ustawodawca wprowadził elementy ograniczające swobodę w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Skoro przepis ten nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji przez organy orzekające w sprawie, to nie można zaakceptować tezy, że tylko świadectwo pracy lub stosowne zaświadczenie zakładu pracy mogły dokumentować pracę w tzw. szczególnych warunkach. Stanowiska tego nie obala teza uchwały Sądu Najwyższego z dn.27.05.1985r. III UZP 5/85 (LEX Nr 14635), niezależnie od faktu, iż orzeczenia sądowe nie stanowią źródła prawa, albowiem wiążą w konkretnej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że uchwała ta dotyczyła postępowania przed organami rentowymi, a nawet w swej tezie nie wykluczała, by dowód z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnych charakterze był prowadzony także przed radami nadzorczymi oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodać także wypada, że w orzecznictwie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym problematyka sposobu udowadniania okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych nie była jednolicie rozstrzygana, ostatnio opowiadano się za trybem dochodzenia zaistnienia tej okoliczności przed sądem pracy, stanowisko to uzależniono właśnie od wprowadzenia do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu normy art.37j ust.1a (por. postanowienie z dn.6.02.2002r. sygn. III KKO 14/01, OSNAPiUS Nr 2/2003, poz.51 i tam powołane inne orzeczenia tegoż Kolegium). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że świadectwo pracy podlega ocenie organu zatrudnienia takiej, jak pozostałe dowody i może być podważone w postępowaniu dowodowym przed tym organem (wyrok NSA z dn.5.09.2000r., SA/Łd 523/99, niepubl.). Niewątpliwe jest, że świadectwo pracy z "T." w J. określające K. W. jako "kierowca samoch." nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy była to praca kierowcy samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5t, a więc praca na stanowisku wymienionym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r.. Treść tego świadectwa nie wyklucza jednak, by było to takie właśnie zatrudnienie, na jakie wskazuje skarżący. Wniosek organów, odmawiający w tej sytuacji prawa do ustalenia tej okoliczności w drodze zeznań świadków, jak i z dowodu z dokumentów (a to tzw. angaży "uzupełniających") nie ma oparcia w przepisach prawa, co wykazano powyżej. Domaganie się strony przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków oraz z dowodu z dokumentów na tę okoliczność miało z kolei oparcie w dyspozycji art.78 § 1 k.p.a., wedle którego "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy". Odmawiając przeprowadzenia tych dowodów, a nie przeprowadzając żadnych innych dowodów na okoliczność charakteru zatrudnienia w "T." w J. organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym, a to art.7, 77§ 1, 78 § 1 i art.80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć sprzeczność i niekonsekwencję w samej argumentacji organu odwoławczego – oto z jednej strony eksponuje się konieczność legitymowania się stosownym świadectwem pracy mającym wskazywać na zatrudnienie w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, a jednocześnie Wojewoda dokonuje swobodnie oceny przedłożonego świadectwa pracy K. W. z zatrudnienia w takich warunkach w "J." sp. z o.o. w likwidacji. Samo zanegowanie charakteru zatrudnienia skarżącego jako brygadzisty, by wyczerpywało to znamiona stanowiska pracy, określonego w "wykazie A dziale 24 rozporządzenia RM" bez wskazania, o jaki akt prawny chodzi oraz bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie art.11 k.p.a.. Takie stwierdzenie znajduje uzasadnienie i z tego powodu, że świadectwo pracy w szczególnym charakterze z dn.8.05.2001r. wskazuje na rozporządzenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dn.4.11.1988r., oraz że w świadectwie pracy z dn.7.07.2000r. znajduje się wzmianka o zatrudnieniu w charakterze brygadzisty. Te okoliczności, o ile stanowiły dla II instancji podstawę do zakwestionowania ustaleń Starosty Powiatu wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zważyć należy także i na to, że organ odwoławczy ograniczony jest w zakresie orzekania norma art.139 k.p.a. wyrażającą zasadę zakazu reformatio in peius (zakazu pogarszania sytuacji odwołującego się). Skoro utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, a ten organ uznał że K. W. był zatrudniony w szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów stanowiących o podstawie do przyznania zasiłku przedemerytalnego przez okres blisko 10 lat, to odmienna ocena II instancji wyrażona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowi w istocie zaprzeczenie temu stanowisku. W konkluzji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w świetle art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uzasadnia ich uchylenie.