SA/Rz 2915/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu -postanawia-odrzucić skargę SA/Rz 2915/01 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.2001r. Rady Powiatu T. na podstawie art. 2 ust. 4 i art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91 poz. 578 ze zm.) uchwaliła, co następuje: § 1 uchwala się Statut Powiatu T. stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, § 2 wykonanie uchwały należy do Zarządu Powiatu T., § 3 tracą moc: - uchwała nr . Rady Powiatu T. z dnia ..12.1998r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu T. (Dz.Urz.Woj. P. nr [...] poz. [...]) - uchwała nr XIV/73 Rady Powiatu T. z dnia [...].06.2000r. w sprawie zmian w statucie (Dz.Urz.Woj.P. nr [...] poz. [...]), § 4 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Powiatu wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Rada Powiatu podjęła uchwałę o przyjęciu jednolitego tekstu statutu w dniu 3.10.2001r. Wniosek o legalizację przesłano do Wojewody za pismem z dnia [...].10.2001r. Podstawę prac nad jednolitym tekstem statutu stanowił statut przyjęty uchwałą nr [...] ze zmianą dokonaną uchwałą nr [...]. Powyższe teksty uzupełniono o zmiany wynikające z nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym. Nadto Przewodniczący Rady zauważył, że w ustawowym terminie 30 dni organ nadzoru nie wniósł uwag. Niezależnie od tego ewentualne drobne uchybienia nie stanowią podstaw do uznania ich jako rażąco naruszających prawo i tym samym nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa uchwała przedłożona została Wojewodzie w dniu 9 października 2001r. Organ ten nie skorzystał z uprawnień określonych art.79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. nr 142 z 2001r., poz.1592 ze zm.), natomiast w dniu 19.12.2001r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu T. Porównanie tych dat w aspekcie terminów określonych w art.79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym i w art.53 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 – zwaną dalej Ppsa.) skutkuje odrzuceniem skargi. Z uwagi na analogiczne rozwiązania w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8.03.1990r. – Dz. U. nr ) w częściach dotyczących nadzoru na działalnością powiatu i gminy – rozdział 8 oraz rozdział 10 ustaw samorządowych – należy w tym miejscu przypomnieć, że kwestia terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę organu gminy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, a to ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm.) nie była jednolicie traktowana. W doktrynie zgodnie przyjmowano, że zaskarżenie uchwały organu gminy przez organ nadzoru nie jest obwarowane żadnym terminem (tak Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, str.113 i nast., jak również M. Rzążewska: Zaskarżenie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra, 1997r., str.89). Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolitości poglądów w tej materii już nie było, a przykładem odmiennego stanowiska są postanowienia NSA z dnia 7.01.1999r., sygn. SA/Rz 2198/98 – "Wspólnota" 47/1999, str.25, czy też z dnia 27.11.2001r. sygn. II SA/Wr 2525/00, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2/2000, poz.48.), gdzie najogólniej rzecz ujmując termin 30-dniowy do wniesienia skargi przez organ nadzoru wynikający z art.35 ust.1 ustawy o NSA obowiązywał. Z dniem 30 maja 2001r. nastąpiła zmiana stanu prawnego: art. 1 pkt 66 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2001 r. Nr 45 poz. 497) wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 102a, stanowiący, że w sprawach uregulowanych w rozdziale 10, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Także do ustawy o samorządzie powiatowym art. 2 pkt 40 tej ustawy wprowadził art. 90a w brzmieniu, iż w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (rozdział 8 – Nadzór nad działalnością powiatu), nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazana zmiana stanu prawnego spowodowała, że w orzecznictwie ponownie podjęte zostało zagadnienie istnienia terminu do wniesienia skargi przez organu nadzoru, a wynikającego z art.35 ust.1 ustawy o NSA. I tak w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r. sygn. III SA 1361/02 (OSP 2003/4 poz. 49) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: 1. trzydziestodniowy termin z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) w przypadku skargi z art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. 2. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. OPS 5/99 (OSP 2000/4 poz. 58), zgodnie z którą warunkiem dopuszczalności skargi z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było uprzednie wezwanie z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co z kolei uzasadniało liczenie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi w sposób wskazany w zdaniu drugim wymienionego przepisu, straciła aktualność z dniem 30 maja 2001 r. Zdaniem składu orzekającego sformułowane tezy (mimo krytycznego stanowiska Z. Kmieciaka - OSP 2003/4 str. 216 oraz Z. Niewiadomskiego - OSP 2003/4 str. 218) zasługują na aprobatę. Podzielając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia NSA z 27.09.2002r. można ją wesprzeć dodatkowym stwierdzeniem, że pozostawienie organowi nadzoru "otwartego terminu" do zaskarżenia uchwały organu gminy oznacza wprowadzenie uprzywilejowania, jakiego nie ma żaden podmiot uprawniony do wnoszenia skargi: termin obowiązuje nawet prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, gdzie w przypadku prokuratora art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985r. o Prokuraturze (Dz. U. nr 21 z 2002r., poz.206 ze zm.) wprost stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenia do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (w terminie określonym art.35 ust.2 ustawy o NSA). Zatem wprowadzenie uprzywilejowania dla organu nadzoru, który nawet po kilku latach miałby możliwość wniesienia skargi, podważałoby zaufanie obywateli do systemu prawnego, którego elementem są również uchwały organów gminy. Stwierdzenia tego nie zmienia możliwość wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w przypadku skargi przewidzianej tym przepisem ustawodawca - poprzez wprowadzenie obligatoryjnego wezwania do usunięcia naruszenia, a tym samym umożliwienie weryfikacji aktu przez organ gminy we własnym zakresie – obwarował dopuszczalność wniesienia skargi 30-dniowym terminem. Jak już wyżej zaznaczono, wobec analogicznych rozwiązań w ustawie o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym w sprawach nadzoru na działalnością tych samorządów, przedstawione rozważania mają w pełni zastosowanie również w odniesieniu do nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością powiatu. Prowadzi to do wniosku, że pod rządem ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ nadzoru mógł wnieść skargę na uchwałę rady powiatu w terminie określonym w art.35 ust.1 ustawy o NSA, liczonym w sposób wskazany w tezie 1. postanowienia NSA z dnia 27.09.2002r. sygn. III SA 1361/02. Z dniem 1 stycznia 2004r. nastąpiła kolejna zmiana stanu prawnego: utraciła moc ustawa z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm.), a weszła w życie ustawa z dnia 25.07.2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz ustawa z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – art.1-3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające w/w ustawy (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zagadnieniom skargi poświęcony jest rozdział 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w kwestii terminu zastosowanie ma art.53 tej ustawy, który w § 1 wprowadza generalną zasadę - podobnie jak art.35 ust.1 ustawy o NSA – iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Kolejne paragrafy tegoż artykułu, w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, precyzyjnej określają sposób liczenia trzydziestodniowego terminu oraz zawierają dodatkowe unormowanie dla skarg wnoszonych przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich (art.53 § 3 Ppsa.). Nie wprowadzają natomiast żadnych nowych rozwiązań i innych terminów do wniesienia skargi dla organów nadzoru. Zatem konkluzja jest taka, że skarga organu nadzoru, o jakiej mowa w art.81 ust.1 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym może być wniesiona do sądu administracyjnego w terminie trzydziestodniowym określonym w art.53 § 1 Ppsa, którego bieg rozpoczyna się po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy samorządowej. Ponieważ organ nadzoru skargę na uchwalę Rady Powiatu T. wniósł po terminie, dlatego skarga podlega odrzuceniu, w oparciu o art.58 § 1 pkt 2 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.