SA/Rz 769/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi N. G. – Transport [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego N. G. prowadzącego działalność gospodarczą Transport [...] kwotę 775 zł (siedemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego. SA/Rz 769/03 UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2003r. nr [...], działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej Naczelnik Wydziału Przeznaczeń Celnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 pkt 6 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzoru tych dokumentów (Dz. U. nr 120, poz. 1025 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. nr 115, poz. 999 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. G. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z [...].09.2002r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odwołaniu wyjaśniono, że kierujący pojazdem wyjechał awaryjnie w zastępstwie innego kierowcy, a przed wyjazdem nie zostały sprawdzone dokładnie wszystkie dokumenty, w tym karta opłaty drogowej. Skarżący był w posiadaniu ważnej karty opłaty drogowej Seria i Nr [...] właściwej dla przedmiotowego przewozu, lecz kierowca nie miał tej karty w pojeździe. Skarżący stwierdził, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o ruchu drogowym nie popełnił czynu, za który został ukarany, albowiem opłata była uiszczona. W myśl postanowień Konstytucji RP prawa i obowiązki obywateli mogą być ustanawiane wyłącznie na podstawie ustawy, a rozporządzenia wydaje się na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. W art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie został określony katalog naruszeń podlegających karze pieniężnej zaś w ust. 2 zawarto upoważnienie dla właściwego ministra do ustalenia w drodze rozporządzenia wysokości kar za te naruszenia. W katalogu naruszeń nie umieszczono wykonywania transportu drogowego bez posiadania przy sobie karty opłaty drogowej, lecz wyłącznie wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej. Skarżący podkreślił, że co innego oznacza brak w pojeździe karty opłaty drogowej, a co innego nieuiszczenie opłaty drogowej mogące skutkować nałożeniem kary. Przekazanie organowi celnemu drogą faksową kopii właściwej karty opłaty drogowej oraz faktury jej zakupu powinno było spowodować zaniechanie wymierzenia kary pieniężnej, gdyż nie został naruszony przepis art. 92 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dyrektor Izby Celnej nie podzielił argumentacji odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał przepis art.87 ust. 1 i 3, art. 92ust. 1 pkt. 6 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), na podstawie których ustawodawca nałożył na przewoźnika nie tylko obowiązek wniesienia opłaty, ale dodatkowo nakazał kierowcy posiadanie przy sobie (nie w siedzibie firmy) dowodu uiszczenia opłaty, a w przepisie wykonawczym kara została nałożona nie za brak opłaty, ale za nieposiadanie w pojeździe dowodu jej wniesienia. W tej sytuacji okazanie w postępowaniu odwoławczym ważnej karty opłaty drogowej nie może stanowić postawy do zmiany decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W skardze do Sądu, skarżący zarzucił naruszenie zasady praworządności przewidzianej w art. 7 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację prawa, co stało się przyczyną przyznania prymatu przepisom aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. nr 115, poz. 999) nad przepisem art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym przez wymierzenie na jego podstawie kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdy z normy tego przepisu wynika, że karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14.12.2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684) kartę opłaty drogowej wypełnia w całości jednostka, w której opłatę wniesiono. Jedyną podstawą do ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowy, może być art. 95 kodeksu wykroczeń, w którym przewidziano odpowiedzialność za prowadzenie pojazdu po drodze publicznej bez posiadania przy sobie wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny jest bezsporny. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej z [...] kwietnia 2003r. nr [...], mocą której została utrzymana decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z [...] września 2002r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 4.000zł. (sł. cztery tysiące zł) za brak opłaty drogowej. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał przepis art. 92 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371, zm. Dz. U. z 2002r. nr 25, poz. 253; zm. Dz. U. z 2002r. nr 89, poz. 804), zwana dalej ustawą o transporcie drogowym, stosownie do którego karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy naruszając przepisy dotyczące przewozu materiałów niebezpiecznych i odpadów. Błąd ten został poprawiony w zaskarżonej decyzji, bowiem organ II instancji jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej wskazał przepis art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. W ust. 2 art. 92 ustawy o transporcie drogowym została zawarta delegacja dla właściwego ministra do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i właściwym ministrem do spraw finansów publicznych, zróżnicowanych w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. nr 115, poz. 999 ze zm.), które utraciło moc prawną 28.09.2003r. na skutek zmian wynikających z art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 149, poz. 1452). Obowiązywało ono w dacie orzekania przez organy obydwu instancji w sprawie objętej niniejszą skargą. W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia umieszczono tabelę określającą wysokość kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne. W punkcie 6 tabeli dla czynu wymienionego w art. 96 ust. 1 pkt 6 ustawy została określona kara w wysokości 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie spór dotyczy określenia rodzaju czynności objętej karą, a w szczególności, czy karą objęty jest brak uiszczenia opłaty, tak jak to bezpośrednio wynika z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy, czy również jest karany sam fakt nieposiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych przy założeniu, że opłata została uiszczona w sposób wynikający z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14.12.2001r.w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.). Skarżący wywodzi, że w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca wymienił 13 naruszeń podlegających karze pieniężnej, a mocą ust. 2 tego artykułu upoważnił właściwego ministra do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia wymienione w ust. 1 tego przepisu. Tymczasem w załączniku do rozporządzenia zostało wprowadzone naruszenie nieznane ustawie, co stanowi rażące naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 innemu organowi (ust. 2). Z normatywnej treści tego przepisu, wynika że akt podustawowy wydany w celu wykonania ustawy, nie może przekraczać granic przedmiotowych wynikających z delegacji do jego wydania zawartej w ustawie. Cytowany już przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie zakreśla przedmiotowe granice delegacji dla ministra dotyczące wyłącznie określenie wysokości kar pieniężnych za naruszenia o których mowa w ust. 1 art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz kryteria jakimi winien kierować się organ przy różnicowaniu wysokości tych kar. Zatem akt podustawowy nie może wykraczać poza granice delegacji do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie w wydanym rozporządzeniu nastąpiło nieuprawnione, bo pozadelegacyjne rozszerzenie katalogu penalizacji stanów faktycznych, za które wymierza się karę przewidzianą w rozporządzeniu. Z normy delegacyjnej wynika prawo do określenia wysokości kar za działania, czy ich zaniechanie wymienione w ust. 1 art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że jest to katalog zamknięty i nie może być rozszerzony przez akt podustawowy z przekroczeniem granic przedmiotowych delegacji. Tymczasem konstrukcja tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U.nr 115, poz.999 ze zm.) w pkt pod pozycją Lp. 6 obok art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy (wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty drogowej) został zawarty zapis: "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych". Zatem w skardze słusznie stwierdzono, że został przekroczony zakres delegacji wynikający z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd o dopuszczalności odmowy zastosowania przez sąd aktu podustawowego i orzekania ad causam na podstawie ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.2003r. III RN 33/02, OSNP nr 7/2004, poz. 111). Natomiast w wyroku z 14 lutego 2002r. sygn. akt I SA/Po 461/01 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędziowie mają prawo (a obowiązek tylko wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny) – na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu – do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Sędzia sądu administracyjnego może w indywidualnej sprawie odstąpić od stosowania przepisu ustawy (....), który uznaje za sprzeczny z Konstytucją oraz pominąć sprzeczny z Konstytucją i ustawą akt podustawowy (OSP 2003/2/17). Skład sądzący wskazuje też na przepis art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje niezawisłość sędziom przede wszystkim przez to, że podlegają oni w orzekaniu tylko Konstytucji i ustawom. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja, że w akcie podustawowym, jakim jest powołane rozporządzenie (które utraciło moc obowiązującą) rozszerzono zakres przedmiotowy zdarzeń objętych karą w stosunku do katalogu karanych naruszeń określonych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przekraczając tym samym granice udzielonej delegacji do uregulowania wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie może podlegać karze sam fakt wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w której karą objęto wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty. Należy bowiem zauważyć, że brak dowodu uiszczenia opłaty w pojeździe nie może być zrównany z faktem nieuiszczenia opłaty drogowej w ogóle. W tym zakresie Sąd uznał za słuszne zarzuty zawarte w skardze Nie można jednak wykluczyć, że niejednokrotnie te stany faktyczne mogą wystąpić łącznie i zaskutkować wymierzeniem kary, gdyż nieuiszczenie opłaty to równocześnie brak dowodu potwierdzającego jej wniesienie. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, że w rozporządzeniu nie została nałożona kara za nieuiszczenie opłaty drogowej, gdyż przeczy temu przywołanie w tabeli wysokości kar samego art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie bez konieczności nawet cytowania jego treści. Treść przepisu, co jest oczywiste znajduje się w tekście ustawy o transporcie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt uiszczenia opłaty drogowej, jak i fakt braku dowodu w pojeździe podczas przeprowadzania kontroli przez organy celne potwierdzającego wykonanie tego obowiązku. Jednakże za karalne na gruncie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy ustawodawca uznał jedynie fakt nieuiszczenia opłaty w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Na kanwie zapadłego wyroku w niniejszej sprawy należy też wskazać na zmiany obowiązujących w tym zakresie przepisów, które zdają się potwierdzać jego zasadność. Ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 149, poz. 1452), które w zakresie zmiany omawianego art. 92 ustawy o transporcie drogowym weszły w życie 28.09.2003r. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym uległ istotnej zmianie, aktualnie tekst ujednolicony został ogłoszony w Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2088 ze zm. Z ust. 4 art. 92 wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Z załącznika tego wynika, że ustawodawca wprowadził karę za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w wysokości 3.000zł. oraz karę za wykonywanie transportu rogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej; dotyczy tylko karty opłaty miesięcznej, półrocznej i rocznej wykupionej najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień kontroli w wysokości 200zł. Według aktualnego stanu prawnego naruszenie, którego dopuścił się skarżący byłoby ukarane karą w wysokości 200zł. Z tych też przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a konkretnie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł o nałożeniu ochrony tymczasowej wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 775 zł (sł. siedemset siedemdziesiąt pięć zł) w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) i opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.