SA/Rz 788/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. P., K. P., M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przyłącza kanalizacyjnego skargę oddala SA/Rz 788/03 UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1939 w J. do kanalizacji miejskiej w ulicy O. w J. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Państwo P. wykonali w 1981r. przyłącz kanalizacji sanitarnej od swojego domu do kanalizacji miejskiej, a trasa przyłącza przebiegała przez działkę nr 1939 stanowiącą własność H. i S. P. oraz działkę 1938 stanowiącą własność K. i Z. K. Przedmiotowy przyłącz kanalizacyjny został wykonany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Z § 19 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia wynikało, że uzyskanie pozwolenia na budowę dla budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych obowiązuje w razie inwestycji, dla których organ zgodnie z § 9 tego rozporządzenia było wymagane ustalenie w drodze decyzji przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. W myśl § 9 ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (ust. 1 pkt 4 tego przepisu) wymagało wykonanie stałych sieci i linii uzbrojenia wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych .... itp., z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych obszarów kolejowych i lotnisk. Zatem na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w 1981r. nie było wymagane pozwolenie na budowę, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu K. i Z. K. stwierdzili, że cała decyzja zawiera błędy i kategorycznie oświadczyli, że przyłącz kanalizacyjny przebiega wyłącznie przez ich działkę o nr 1938, a nie przez działkę nr 1939. Stwierdzili też, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oceniła zarzutów wniesionych w trakcie postępowania. Projekt techniczny, wykonany na zlecenie S. P. jest nieprawidłowy bo przyłacz kanalizacyjny został zaprojektowany po linii gazowej. Wskazali też na wyrok Sądu Okręgowego w K. z [...] grudnia 2001r. sygn. akt [...], w którym Sąd wypowiedział się co do własności spornego przyłącza i zwrócili się o rzetelne zbadanie ich sprawy. Organ II instancji rozpoznając sprawę stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia, czy na budowę przedmiotowego przyłącza wymagane było w okresie jego budowy pozwolenia na budowę. Organ przyznał, że w rozpoznawanym przypadku należy stosować przepisy wyżej cytowanego rozporządzenia, ale dotyczące budownictwa osób fizycznych. Uwarunkowania dotyczące inwestycji budowlanych, na wybudowanie których wymagane było pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego z 1974r., regulował § 44 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę było wymagane w przypadku inwestycji poza terenem istniejącej zagrody (siedliska) albo poza terenem istniejącej, częściowo już zagospodarowanej działki budowlanej lub poza terenem działki wydzielonej geodezyjnie oraz kiedy inwestycja może wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości, pogarszając warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Organ I instancji błędnie zastosował przepis § 19 cyt. rozporządzenia, co w zaistniałej sytuacji będzie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące H. P., K. P., M. M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i z ustalonym stanem faktycznym i zażądały przywrócenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].02.2003r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Organ II instancji błędnie przyjął, że na tego typu inwestycje wymagane było pozwolenie na budowę na podstawie przepisów dla osób fizycznych, gdyż było wydane pozwolenie na daną część osiedla i dotyczyło budownictwa gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych zgodnie z § 19 rozporządzenia MGTiOŚ z 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skarżące zarzuciły też, iż odwołanie K. i Z. K. nie zostało złożone w terminie, albowiem na decyzji organu I instancji znajduje się pieczątka, z której wynika, że decyzja stała się ostateczna 18.03.2003r. Dodatkowo wyjaśniły, że budowa kanalizacji była prowadzona w czynie społecznym wraz z Wojewódzką Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich oraz wskazały też na zapadłe wyroki przed sadami powszechnymi w sprawie o ochronę posiadania i na ich podstawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne o przywrócenie kanalizacji do użytkowania. Przedłożyły też organowi II instancji dokumenty w sprawie budowy kanalizacji z 6.03.1978r. znak: [...]; z 27.06.1978r. znak: [...]; z 18.08.1978r znak: [...] wraz z rachunkami wpłat na Komitet Budowy Kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania K. i Z. K. w piśmie z 28.10.2004. opisali naruszenia prawa jakich ich zdaniem dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie, a przede wszystkim na fakt sfałszowania oświadczenia o wyrażeniu zgody na wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego przez ich nieruchomość do nieruchomości H. i S. P. w 1978r. wykonanej równolegle do instalacji gazowej i wnieśli o oddalenie skargi. Do pisma z 29.11.2004r. skarżące H. P., K. P., M. M. dołączyły wyroki zapadłe przed sądami powszechnymi tak w sprawach cywilnych jak i karnych oraz postanowienia z prokuratury w sprawach towarzyszących spornej inwestycji w tym również ocenę grafologa spornego oświadczenia podpisanego przez K. K. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z 22.04.2004r. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w J. potwierdzający wymianę rur kanalizacyjnych na odcinku 3,50m na terenie posesji K. i Z. K. przy ul. P. w J. K. i Z. K. w piśmie z 17.11.2004r. złożyli wniosek o łączne rozpoznanie skarg w sprawach o sygn. akt SA/Rz 788/03 i II SA/Rz 1074, gdyż dotyczą tej samej sprawy tj. spornego odcinka kanalizacji sanitarnej, a piśmie w z 9.02.2005r. stwierdzili, że decyzje dotyczące ich budynku gospodarczego są przedwczesne i krzywdzące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył , co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2003r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].02.2003r. nr [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyłączą kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1939 przy ul. P. w J. do kanalizacji miejskiej w ul. O. Skarżący w skardze zakwestionowali konieczność posiadania pozwolenia na wybudowanie przyłącza wobec faktu, że inwestycja ta była realizowana w ramach czynu społecznego oraz wniesienie odwołania przez K. i Z. K. z uchybieniem terminu, gdyż decyzja organu i instancji została już zaopatrzona w klauzulę ostateczności. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie Sąd doszedł do przekonania, że decyzja kasacyjna organu II instancji jest uzasadniona zarówno ze względu na argumentację w niej zawartą jak i z przyczyn, które nie zostały wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale wynikają z akt sprawy. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm), zwana dalej Prawem budowlanym, wprowadził zasadę, że roboty budowlane, wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a w ust. 4 tego przepisu została zawarta delegacja dla Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do określenia w drodze rozporządzenia zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaju robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaju rozbiórek zwolnionych od obowiązku zgłoszenia. Z przepisu art. 28 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Cechą szczególną pozwolenia na budowę jako aktu o charakterze reglamentacyjnym jest określenie w nim nie tylko uprawnień stron, ale także obowiązków, od spełnienia których zależy możliwość wykonywania uprawnień, czy tez w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) zostały wprowadzone ściśle określone wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, katalog których nie może być rozszerzony działaniem, czy swobodną oceną stron. Trzeba wiec stwierdzić, że Sąd podziela tezę organu II instancji, iż sprawa wykonania przyłącza kanalizacyjnego winna być oceniana na gruncie Prawo budowlanego z 1974r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 48 ze zm.). Organ I instancji uzasadniając brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę powołał się jedynie na § 9 i § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaliczając wykonanie przyłącza przez S. P. do budownictwa realizowanego przez jednostki gospodarki uspołecznionej na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, przy czym nie wyjaśniono, czy ten konkretny odcinek był nią objęty. W aktach sprawy znajduję się nieuwierzytelniona kopia odpisu pisma Naczelnika Miasta [...] z 6.03.1978r. nr [...] do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich o wydanie decyzji realizacyjnej na budowę kanalizacji, a zadanie to ma miało być realizowane w ramach czynu społecznego przez mieszkańców tej ulicy. Z treści § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wynika, że wykonanie stałych sieci uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych telekomunikacyjnych i na paliwa płynne wymaga decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk. Zatem poza przedmiotowy katalog inwestycji realizowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej została wyłączona realizacja uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości. W systemowej zgodności z tym przepisem pozostaje przepis zawarty w § 44 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę wymaga wykonanie innych inwestycji budowlanych : a/ poza terenami istniejącej zagrody (siedliska), albo poza terenem istniejącej, częściowo już zagospodarowanej działki budowlanej; b/ poza terenem działki wydzielonej geodezyjnie zgodnie z przepisami o wyznaczeniu terenów budownictwa w miastach lub na obszarach wsi; c/ w obiektach zabytkowych oraz w ich otoczeniu; d/ mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku wykonania innych inwestycji budowlanych poza inwestycjami wymienionymi w pkt 1 - 3 ust. 1 § 44 (przypadku rozpoznawanej sprawy kanalizacji sanitarnej) na terenie własnej działki zagrodowej, czy budowlanej nie będzie wymagane pozwolenie na budowę. A contrario, w przypadku gdy realizacja tego typu inwestycji będzie wymagała wykorzystania dodatkowo jeszcze innej nieruchomości poza własną będzie wymagane pozwolenie na budowę. Przy takiej wykładni przepisu art. 44 ust. 1 pkt 4 czyni się on zbieżny z treścią § 9 co do uzbrojenia indywidualnych nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja z lat 1978 ilustrująca czynności podejmowane przez poszczególne osoby fizyczne pozwala na przyjęcie tezy, że realizacja przyłączy do konkretnych nieruchomości była podejmowana indywidualnie przez osoby fizyczne, bądź grupę osób fizycznych w ramach czynu społecznego. W tej sytuacji organ II instancji prawidłowo nakazał prowadzenie przedmiotowej sprawy według przepisów wyż. cyt. rozporządzenia z 1975r. zawartych w Dziale 3 regulujących zasady budownictwa osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że realizacja przyłącza umożliwiająca podłączenie budynku mieszkalnego S. P. wymagała wykorzystania do tego celu nie tylko własnej nieruchomości, ale również nieruchomości K. i Z. K., gdyż znajduje się pomiędzy ul. O., a nieruchomością H. P. W tym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia z 1975r. wymagane było pozwolenie na budowę, bowiem wykonanie przyłącza wykraczało poza granice własnej nieruchomości. W kontekście wyżej przytoczonych przepisów nie zasługuje na akceptację stanowisko pełnomocnika skarżących zaprezentowane na rozprawie, uzasadniające legalność wykonania przyłącza wyrażeniem zgody przez K. K. na wykorzystanie jej nieruchomości jak również stanowisko Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w J. Sp. z o. o. zawarte w piśmie z 13.05.1998 r. nr [...] o tym, iż do 1995r. nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiego uprawnienia na realizację inwestycji nie dawało też samo sporządzenie dokumentacji przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia Kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji znajduje również uzasadnienie i w tym, że w prowadzonym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, a materiał dowodowy znajdujący się w aktach niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy krąg stron występujący w tej sprawie jest kompletny. Brak jest bowiem wypisu z rejestru ewidencji gruntów oraz dowodu, z którego wynikałoby kto jest następcą prawnym po zmarłym S. P. Ustalając krąg stron, organ pominął rówież Przedsiębiorstwo Kanalizacji i Wodociągów Sp. z o.o. w J. Z art. 49 Kodeksu cywilnego wynika, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Końcowe zastrzeżenia art. 49 k.c. uzależniają zastosowanie tego przepisu od spełnienia przesłanki, aby objęte nim urządzenia weszły w skład przedsiębiorstwa lub zakładu poprzez fakt ich podłączenia z tym przedsiębiorstwem lub zakładem. W rozpoznawanej sprawie fakt podłączenia tego odcinka instalacji kanalizacyjnej do zakładu jest bezsporny. Z tego też względu skład orzekający Sądu podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w J. z 20.maja 2001r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono połączenie przykanalika z siecią kanalizacyjną przez jego włączenie do studzienki kanalizacyjnej oraz wykazane przekształcenia podmiotowe następców prawnych Skarbu Państwa prowadzące aktualnie do wymienionej Spółki. W tej sytuacji Przedsiębiorstwo będąc właścicielem odcinka kanalizacji od przykanalika znajdującego się na działce skarżących do studzienki w ul. O. korzysta z przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Z akt sprawy wynika, że podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu tak przed I jak i II instancją, zatem nastąpiło naruszenie prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt ten również dodatkowo uzasadnia prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, że niezapewnienie udziału strony w postępowaniu administracyjnym narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania zawartą w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strona została pozbawiona formalnej możliwości obrony w toczącym się postępowaniu. Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest zakres pełnomocnictwa udzielonego przez H. P. do reprezentowania jej w we wszystkich sprawach przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Organ I instancji dokonał prawidłowego doręczenia pełnomocnikom własnej decyzji. Natomiast organ II instancji również doręczył decyzję pełnomocnikom, pomijając zakres udzielonego pełnomocnictwa (karta nr 3 akt adm. I inst.). Również i w tym przypadku nastąpiło naruszenie zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania, dające możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżących, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej. K. i Z. K. złożyli odwołanie z zachowaniem terminu, gdyż decyzję organu I instancji odebrali 4.03.2003r., a odwołanie zostało złożone 7.03.2003r. w organie II instancji. Pominięcie pośrednictwa organu I instancji nie wywołuje w tym zakresie negatywnych skutków, co do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania. Kontynuacją niniejszej sprawy jest sprawa o sygn. akt II SA/Rz 1074/04 ze skargi H. P., K. P. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2004r. nr [...], którą nakazana no skarżącym oraz M. P. obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lutego 2005r. została uchylona decyzja organów I i II instancji, w wyniku czego powstał taki stan prawny, że postępowanie będzie toczyło się od początku z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku jak i w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1074/04. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.