I SA/Sz 1075/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz ścieków na terenie Gminy Nowe Warpno I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę [...] ([...]i) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Rada Miejska w N. W. w dniu 29 grudnia 2011 r. powołując się na art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm., dalej: ustawa o gospodarce komunalnej) podjęła uchwałę Nr XIV/088/2011 dotyczącą ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz 1m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy N. W. 2. Wojewoda Z. w dniu 24 stycznia 2012 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały podnosząc, że uprawnienie w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne przysługuje organowi stanowiącemu gminy na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji prawnych w tym zakresie w przepisach szczególnych. Przepisem szczególnym, mającym zastosowanie w tym przypadku jest art. 6 ust.2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008, dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada gminy nie jest zatem właściwa w zakresie ustalania sztywnych stawek opłat za wymienione usługi, a posiada jedynie uprawnienia do wskazania ich maksymalnej wysokości. W związku z tym Wojewoda Z. uznał, że podjęcie uchwały nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu. 3. Zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina N. W. (dalej przywoływana także jako: "Skarżąca"), działając przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podniosła, że teza Wojewody co do charakteru regulacji art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku jako lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej budzi zasadnicze wątpliwości. Zdaniem Skarżącej oba te przepisy regulują odmienne zagadnienie. Na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej Rada określa wysokość opłaty za usługę komunalną użyteczności publicznej, jaką wykonuje podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, albowiem uchwała określała cenę za usługę świadczoną przez Zakład Gospodarki Komunalnej w N. W. W takim przypadku mamy do czynienia z aktem kierownictwa wewnętrznego. Art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie reguluje w ogóle żadnej kompetencji rady gminy do ustalania jakiejkolwiek opłaty za usługę świadczoną przez gminę, bądź podległe jej jednostki organizacyjne, nie zawiera żadnego zakazu stanowienia przez Radę o takich opłatach na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww ustawy rada określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługę wywozu nieczystości, obowiązującą powszechnie na terenie gminy, które wiążą zarówno przedsiębiorców jak i samą gminę. Zdaniem Gminy nie zachodzi zatem sytuacja zachodzenia na siebie regulacji normatywnych obu podjętych przez Gminę uchwał tj. Nr XIV/088/2011 w sprawie ceny usługi komunalnej za wywóz 1 m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy N. W. i Nr XIV/087/2011 w sprawie określenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy N. W. 4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. z argumentacją jak w rozstrzygnięciu wniósł o jej oddalenie. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Sz 202/12) oddalił skargę Gminy N. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z 24 stycznia 2012 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV/088/2011 Rady Miejskiej w N. W. z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia ceny usługi za wywóz 1m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy N. W. Oddalając skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą, na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, decydować o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje określone w tym przepisie przysługują organom stanowiącym "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Takim przepisem szczególnym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest art. 6 ust.2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminie, zgodnie z którym rada gminy może ustalać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Sąd podkreślił, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego i ustalone w niej górne stawki opłat są prawnie wiążące dla wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi. Wobec tego upoważnienie do ustalania przez radę gminy zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, w zakresie, w jakim dotyczy usług komunalnych w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest regulacją prawną stanowiącą lex specialis w stosunku do tego ostatnio wymienionego przepisu. Wobec tego brak jest, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do wywodzenia uprawnień Rady Gminy do ustalania stawek opłat za wywóz odpadów komunalnych świadczony przez Zakład Gospodarki Komunalnej z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest bowiem działać ściśle w granicach tego upoważnienia. 6. Gmina N. W. zaskarżyła powyższy w wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. z 24 stycznia 2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, - art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła między innymi, że zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji reguły merytorycznej lex specialis derogat legi generali było bezpodstawne i wadliwe, skutkiem czego doszło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz ich wadliwego zastosowania. Rada Miejska podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określiła wysokość opłaty za usługę komunalną użyteczności publicznej, jaką wykonuje podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej. W uchwale w § 1 został wskazany podmiot, który powinien stosować ustaloną wysokość opłaty: "§ 1. Ustala się cenę usługi komunalnej realizowanej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w N. W. polegającej na odbiorze 1 m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie gminy N. W. w wysokości [...] zł brutto". Natomiast inną treść normatywną zawiera art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego nie wynika żadna kompetencja rady gminy do ustalania wysokości konkretnej ceny czy opłaty za dowolną usługę komunalną, lecz jedynie kompetencja do ustanowienia cen maksymalnych dla ogółu przedsiębiorców. Ponadto wykładnia literalna tego przepisu pozwala stwierdzić, że nie zawiera on zakazu ustalenia przez radę gminy konkretnych wysokości opłat za usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną na podstawie odrębnych przepisów. 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. 8. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1050/12), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. NSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku istnieje podstawa prawna do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie ustalenia ceny (opłaty) za usługę komunalną. Stanowi ją właśnie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, powołany w podstawie prawnej uchwały Nr XIV/088/2011. Strona skarżąca trafnie zauważyła, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, dla którego kompetencja rady miejskiej do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej miałaby być wyłączona w odniesieniu do wywozu nieczystości ciekłych pojazdem asenizacyjnym, w szczególności gdy nie istnieje żadna inna regulacja prawna określająca odmiennie kompetencje do ustalania cen i opłat za wspomniane usługi. W ocenie NSA, w rozpatrywanym przypadku nie doszło do kolizji norm, uzasadniającej zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 9. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1050/12) oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniu. 10. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). 11. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Uchwała Rady Miejskiej zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym, wydana na podstawie powołanego przepisu, określała wysokość ceny za usługę komunalną użyteczności publicznej (odbiór ścieków pojazdem asenizacyjnym), wykonywaną przez podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej (Zakład Gospodarki Komunalnej w N. W). W uchwale w sposób jednoznaczny określono, że ustalona cena usługi komunalnej ma być stosowana przez konkretny podmiot. 12. Z kolei w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte zostało upoważnienie dla rady gminy do określenia, w drodze uchwały, górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W powołanym przepisie nie przewidziano natomiast kompetencji rady gminy do ustalania wysokości konkretnej ceny (opłaty) za usługę komunalną, ani nie wprowadzono zakazu ustalania przez radę gminy takiej ceny za usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną. W tym miejscu Sąd orzekający w sprawie podziela w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. i wskazuje, że istnieje podstawa prawna do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie ustalenia ceny (opłaty) za usługę komunalną. Stanowi ją art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, powołany w podstawie prawnej uchwały Nr XIV/088/2011. Rację należy przyznać Stronie Skarżącej, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, dla którego kompetencja rady miejskiej do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej miałaby być wyłączona w odniesieniu do wywozu nieczystości ciekłych pojazdem asenizacyjnym, w szczególności gdy nie istnieje żadna inna regulacja prawna określająca odmiennie kompetencje do ustalania cen i opłat za wspomniane usługi. Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze, że w sprawie nie doszło do kolizji norm, uzasadniającej zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Bowiem zakres stosowania art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest różny. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest możliwe ustalenie konkretnej wysokości opłaty za świadczenie usługi komunalnej przez jednostkę organizacyjną gminy, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości maksymalnych cen (opłat), ani konkretnych cen dla podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Wnioski takie wypływają z analizy gramatycznej powołanych przepisów i uzasadniają stwierdzenie, że art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. 13. Rada Miejska w N. W. skorzystała z kompetencji wynikających z obu analizowanych przepisów i 29 grudnia 2011 r. podjęła dwie uchwały dotyczące zbliżonej materii, lecz nie pozostające ze sobą w kolizji. Jako pierwsza została podjęta uchwała w sprawie określenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy N. W., oznaczona Nr XIV/087/2011. Kolejna uchwała Nr XIV/088/2011 w sprawie ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz ścieków pojazdem asenizacyjnym, stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Analiza treści wymienionych uchwał prowadzi do wniosku, że nie pozostają one ze sobą w sprzeczności. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem upoważnień ustawowych określających kompetencje rady gminy do podjęcia każdej z uchwał. 14. Konkludując, wskazać należy, iż nie ma przeszkód prawnych, by rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ustaliła konkretną wysokość opłat za usługi wymienione w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, świadczone przez zakład komunalny gminy. W konsekwencji w ocenie Sądu nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały wymieniona w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj., uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie narusza prawa. 15. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 148 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.