I SA/Sz 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] Nr [...], skierowaną do W.B., Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w ten sposób, że: - stwierdził uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] w części dotyczącej błędnie wskazanej kwoty odsetek naliczonych od nieopłaconych składek; - w pozostałej części stwierdził utrzymanie decyzji w mocy i odmówił umorzenia należności z tytułu składek, w tym: - ubezpieczenie społeczne ([...]) za okres: od 01/1995 do 12/1998 należność główna w kwocie [...] plus odsetki za zwłokę naliczone od kwoty należności głównej na dzień 19.01.2010 r. w wysokości [...] plus koszty upomnienia [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że W.B. w dniu 19 stycznia 2010 r. złożył w Oddziale ZUS w Z. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia, podając iż znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, ma trudności z bieżącym regulowaniem płatności za czynsz, gaz i energię elektryczną; na jego utrzymaniu jako jedynego żywiciela rodziny pozostaje konkubina i dziesięcioletni syn; zaciągnął pożyczkę na okres od 24 maja 2008 r. do 24 kwietnia 2012 r., której rata miesięczna wynosi [...]; podniósł także, iż nie prowadził faktycznie zgłoszonej działalności gospodarczej, jednakże w powodu niewiedzy nie dokonał jej wykreślenia we właściwym terminie. Dalej, wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Oddział ZUS w Z., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił umorzenia należności ubezpieczonego będącego płatnikiem składek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od 01/1995 do 12/1998 - należność główna w kwocie [...] plus odsetki za zwłokę naliczone od kwoty należności głównej na dzień 19 stycznia 2010 r. w wysokości [...] plus koszty upomnienia w kwocie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia z uwagi na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego objętego wpisem do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., stanowiące prawo majątkowe o określonej wartości rynkowej oraz prawo do świadczenia pieniężnego, tj. wynagrodzenia za pracę. Ponadto, wskazano, że wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. ([...]), które pomimo braku skuteczności nie zostało zakończone z przyczyn wskazujących na brak możliwości egzekwowania należności. Odwołując się także do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uzasadniające umorzenie należności, organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (prawo do wynagrodzenia za pracę; koszty utrzymania nie zostały udokumentowane właściwymi rozliczeniami, jak i dowodami opłat); nie stwierdzono również sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości jej dalszego prowadzenia (powstanie zadłużenia spowodowały w tym przypadku okoliczności o charakterze organizacyjno-ekonomicznym a działalność gospodarcza nie jest prowadzona); nie wykazano, również, iż w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (nie określono jakichkolwiek okoliczności zdrowotnych). W konkluzji organ ten uznał, że pomimo obniżonej (niewystarczającej) zdolności płatniczej nie można całkowicie wykluczyć możliwości spłaty zadłużenia względem ZUS, gdyż wnioskodawca dysponuje prawami majątkowymi i reguluje zobowiązania wobec innych wierzycieli (banku). Termin spłaty zaciągniętego kredytu bankowego ustalono na rok 2012. Przyjęto wobec tego możliwość podjęcia spłaty długu względem ZUS w perspektywie długoterminowej, w sposób uwzględniający zarówno indywidualną sytuację finansową, jak i słuszny interes wierzyciela, jakim jest ZUS. Przedstawiając dalej stan faktyczny w sprawie, organ wskazał, że W.B. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisując przyczyny powstania długu, tj. okoliczności rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz jej wykreślenia po znacznym upływie czasu, jaki minął od czasu faktycznego zakończenia czynności z nią związanych; podniósł okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej, czego rezultat stanowić powinno nieobciążanie go należnościami z tytułu składek za okres do 31 grudnia 1998 r. Ponadto, w wyniku weryfikacji wysokości zaległości oraz okresu, za jaki wymagane jest zobowiązanie ustalono, iż Oddział ZUS w Z. w skarżonej decyzji naliczył w sposób błędny kwotę należnych odsetek w wysokości [...], zamiast [...], gdyż odsetki nalicza się każdorazowo od kwoty należności głównej do dnia zapłaty włącznie, wobec tego odsetki należne od nieopłaconych składek w kwocie [...] nie zostały zaksięgowane. Ponadto, organ ten nie dokonał umorzenia nawet części zadłużenia, wobec tego, pomimo tego uchybienia, błąd w kwocie odsetek nie stanowi naruszenia interesu faktycznego wnioskodawcy, jako strony postępowania, natomiast wydana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa lub interesu społecznego. Nie podlega zatem uchyleniu w całości, gdyż nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, organ ponownie rozpoznając sprawę, odwołał się do treści przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazując, że z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Odwołując się do tych regulacji prawnych organ, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku, uznał, że wnioskodawca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego objęte wpisem do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Na tej nieruchomości ustanowiona jest hipoteka na rzecz ZUS. Ponadto, wnioskodawca otrzymuje wynagrodzenie za pracę, tak więc nie zachodzi sytuacja całkowitego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Postępowanie egzekucyjne wobec wnioskodawcy wszczął Naczelnik Urzędu Skarbowego, które - pomimo braku skuteczności - nie zostało zakończone z przyczyn wskazujących na brak możliwości egzekwowania należności. W sprawie nie wystąpiły również okoliczności uzasadniające przeniesienie odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Nie zachodzi także sytuacja całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Oceniając także, czy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności, organ wskazał, że wnioskodawca w 2008 r. osiągnął dochód w wysokości [...], jest zatrudniony jako kierowca z wynagrodzeniem netto: w wysokości od [...] (w styczniu 2010 r.) do [...] ( w sierpniu 2010 r.); prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną, która figuruje w rejestrze osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku; posiada zobowiązanie w Kredyt Banku z tytułu zaciągniętego kredytu konsumpcyjnego w kwocie [...] (rata miesięczna kredytu wynosi [...]); na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje 10-letni syn; wydatki miesięczne na utrzymanie gospodarstwa nie wykraczają ponad powszechnie przyjęte wydatki związane z utrzymaniem, nie zostały ponadto one poparte właściwymi rozliczeniami i dowodami wpłat. W konkluzji, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności ZUS, jak również nie zachodzą przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, W.B. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie zaległości ZUS, gdyż w okresie w którym powstały zaległości w ogóle nie prowadził działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.). Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę w po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw (vide: prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 20-08-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 111/09; z dnia 25-11-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 635/09; z dnia 4-12-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 744/09; z dnia 17-02-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 888/09 i z dnia 9-12-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 636/10, wszystkie publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, należy wskazać, że uwzględniając argumenty, które legły u podstaw wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nowelizacją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która wejdzie w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ((DZ. U. Nr 6 z 2011 r., poz. 18, art. 1), zmienił dotychczasowe jego brzmienie o treści: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: ...5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,..."wykreślając słowa: "w niższej instancji". Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań czynności w sprawie wykonywali m.in. następujący pracownicy: inspektor B.B., inspektor K.K., kierownik Referatu I.Z., Naczelnik Wydziału E.D., tj. pracownicy którzy kierowali pisma do strony postępowania, zarówno w sprawie rozpoznawanej po raz pierwszy, jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto opiniowali wniosek o umorzenie w obu postępowaniach (karty:10, 25, 27, 41, 46, 47, 49, 54, 56, 57, 72, 73, 75, 76, 77 akt administracyjnych) i - co najistotniejsze - także brali udział w wydaniu obu decyzji, składając na nich swoje podpisy. A, bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i, dodatkowo, podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora C.S. oraz Dyrektora A.D. Powyższą ocenę potwierdza także analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w sprawie po raz pierwszy, gdyż poza nieco zmienioną formą tych decyzji, ich argumentacja - w istocie - została powtórzona i powielona. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić tę decyzję. Oznacza to również, iż Sąd nie oceniał zasadności odmowy umorzenia zaległości, wobec czego argumentacja podniesiona przez skarżącego w skardze może być ponowiona w dalszym postępowaniu przed organem. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko.