I SA/Sz 1508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 25 września 2012 r. nr XXIX/261/12 w przedmiocie opłaty targowej I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 5 ust. 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XXIX/261/12 z dnia 25 września 2012 roku w sprawie opłaty targowej Rada Miejska powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 pkt 1 lit. a , pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wskazała w § 5 ust. 2 ww. uchwały, że inkasentami opłaty targowej są wskazani przez Burmistrza pracownicy Urzędu Miejskiego. Prokurator Rejonowy pismem z dnia 21 listopada 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części rozstrzygnięcia określonego w § 5 ust. 2 . Powyższej uchwale Prokurator zarzucił: - naruszenie art. 19 pkt 2) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r., 849 ze zm.) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie, iż inkasentami są wskazani przez Burmistrza Międzyzdrojów pracownicy Urzędu Miejskiego, podczas gdy zgodnie z wymienionym przepisem ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazanie inkasenta należy do wyłącznej kompetencji rady miejskiej, która może to uczynić w drodze uchwały poprzez podanie bezpośrednio w uchwale cech indywidualizujących inkasenta na tyle precyzyjnie, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony. Prokurator wskazał, że stosownie do art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów zaś artykuł 19 ust. 2) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór opłat lokalnych w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. W ocenie Prokuratora ww. przepis jest normą kompetencyjną, którą należy interpretować w sposób ścisły, literalny a zwrot "określić inkasentów" w przypadku osób fizycznych, oznacza jednoznaczne ich wskazanie tak, by nie było żadnych wątpliwości, co do ich osoby oraz na kogo nałożono obowiązek inkasenta. Prokurator wskazał, że oznaczenie inkasentów winno przybrać formę określenia konkretnego, na podstawie którego w sposób niebudzący wątpliwości można zidentyfikować ten podmiot. Takim określeniem, w przypadku osób fizycznych, najprecyzyjniejsze wydaje się wskazanie imienia i nazwiska osoby. Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że status inkasenta zobowiązanego do poboru opłaty targowej powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06, Lex 389705 ) oraz, że jedynie rada gminy w drodze uchwały może wyznaczyć inkasenta. W związku z powyższym inkasentem nie może być pracownik upoważniony przez wójta (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 roku I SA/GI 1297/12) bowiem inkasent opłaty targowej musi być określony w sposób zindywidualizowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 roku III SA/Lu 591/11). Realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2012 r. I SA/Bk 192/12). Skarżący wskazał, że za powyższym stanowiskiem opowiada się również doktryna prawa. Nieprawidłowe są uchwały, w których upoważnia się, najczęściej wójta, do powoływania inkasentów i zawierania z nimi umów, a w nich określenia wynagrodzenia za inkaso, bowiem wyznaczenie inkasenta i określenie wysokości jego wynagrodzenia należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przekazywane innym organom (komentarz do art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych Grzegorz Dudar). Jak wskazał Prokurator zaskarżony § 5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 25 września 2012 r. w sprawie opłaty targowej stanowi de facto upoważnienie dla Burmistrza do ustalenia inkasenta, co jest niezgodne z omawianymi wyżej przepisami i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, wnosząc o jej oddalenie, stwierdziła, że art. 19 pkt 2 ww. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakazuje realizować uprawnienie Rady Gminy w zakresie określenia inkasentów w sposób na tykle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony i wskazała, że zaskarżony § 5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 września 2012 r. został zmieniony zarządzeniem Burmistrza z dnia 7 listopada 2012 r., w którym dokonano dalszej konkretyzacji podmiotów wskazanych do poboru opłaty targowej – wymieniając imiona i nazwiska pracowników Straży Miejskiej. Rada Miejska wskazała także, że w praktyce organy nadzoru nad działalnością gminną nie uznają za sprzeczne z prawem uchwał, w których inkasentami są strażnicy miejscy bądź też Straż Miejska zaś zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/GI 1208/10 obowiązki i uprawnienia pracowników straży gminnych reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, zgodnie z którą straż gminna to samorządowa umundurowana formacja utworzona do ochrony porządku publicznego na terenie gminy zaś pełnienie roli inkasenta nie ma żadnego związku z ochroną porządku publicznego dlatego też nałożenie na strażników straży miejskiej obowiązków inkasentów nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o strażach gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym analizowanej sprawy (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W przedmiotowej sprawie przepisem wskazującym kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat lokalnych jest art. 19 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym analizowanej sprawy (Dz.U. z 2014 r., poz. 849 ze zm., zwanej dalej: "u.p.o.l."), zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (art. 19 pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (art. 19 pkt 2). W ocenie Sądu realizacja uprawnień rady gminy (miejskiej) w zakresie określenia podmiotów mających pełnić obowiązki inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony (por. wyrok WSA w Białymstoku o sygn. I SA/Bk 474/11 z dnia 14.03.2012 r., wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 1208/10 z dnia 25.01.2011 r. oraz wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt I SA/Bk 49/14 z dnia 02.04.2014 r. dostępne w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach). Przepis art. 19 pkt 2) u.p.o.l., nie zezwala ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów osób fizycznych, których cechą wyróżniającą jest wyłącznie zatrudnienie bądź wykonywanie określonych czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/GI 1208/10 z dnia 25.01.2011 r., wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt I SA/Bk 49/14 z dnia 02.04.2014 r.) Skład orzekający w sprawie pogląd powyższy podziela w całości i przyjmuje także za własny. W § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Międzyzdrojach uchwaliła, że "inkasentami opłaty targowej są wskazani przez Burmistrza pracownicy Urzędu Miejskiego". Z treści ww. § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wynika w sposób jednoznaczny i precyzyjny, kto faktycznie został określony przez ustawowo uprawniony organ inkasentem powyższej opłaty. Wskazano bowiem, że każdy z pracowników Urzędu Miejskiego może pełnić funkcję inkasenta. W praktyce oznacza to, że osobę pełniącą tę funkcję wyznacza, w miejsce organu stanowiącego (Rada Gminy w[...] ), organ wykonawczy (Burmistrz[...] ), a tym samym to organ wykonawczy, w miejsce stanowiącego, będzie decydował o tym, kto faktycznie będzie pełnił funkcję inkasenta opłaty targowej. Sposób wyznaczenia inkasenta w zaskarżonej ww. uchwale jest nieprecyzyjny również z uwagi na okoliczność, że nie można wykluczyć zatrudnienia większej bądź mniejszej liczby pracowników Urzędu Miejskiego, co również pozostaje poza kompetencją organu stanowiącego – Rady Gminy[...] . Biorąc po uwagę powyższe okoliczności uznać należało, że z treści ww. § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wynika, kto faktycznie jest inkasentem, bowiem brak jest określenia cech pozwalających na jego dostateczne zindywidualizowanie. Rację ma więc Skarżący Prokurator, że takie rozwiązanie, z uwagi na powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi [...] , faktycznie spowodowało przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy na mocy art. 19 pkt 2) u.p.o.l. Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 19 pkt 2) u.p.o.l. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarżona uchwała Rady Miejskiej w Międzyzdrojach jest aktem prawa miejscowego, a zatem pomimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia przepisy przewidują, że w przypadku, gdy taka uchwała została podjęta z naruszeniem prawa stwierdza się jej nieważność. O niewykonalności uchwały, w części w której stwierdzono jej nieważność, orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.