I SA/Sz 153/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXV/452/2013 w sprawie zmian w budżecie gminy na 2013 rok oddala skargę W dniu [...] r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na rok 2013. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. G. T. B. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: Spółka) wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na dokonanie zamian w budżecie gminy z naruszeniem przepisu art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w G. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zarzuciła powyższej uchwale naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 - zwana dalej "u.s.g."), poprzez dokonanie zmian w budżecie Gminy innych niż wnioskowane przez organ wykonawczy - Burmistrza Gminy oraz art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz.1240 ze zm. - dalej zwana "u.f.p."), poprzez dokonanie zmian w budżecie polegających na zwiększeniu wydatków bez zgody burmistrza. Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że naruszenia polegają na ujęciu: 1) w załączniku nr 1 do uchwały kwoty [...] zł określonej jako dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze, które to dochody nie były ujęte w projekcie uchwały złożonej przez Burmistrza, 2) w załączniku nr 2 do uchwały kwoty [...] zł określonej jako "pokrycie kosztów bieżących w budynkach mieszkalnych komunalnych zarządzanych przez G. TBS-spółkę z o.o.", które to koszty nie były ujęte w projekcie uchwały złożonej przez Burmistrza. W przypadku G. TBS-spółki z o.o. wpływy z pobieranych czynszów z tytułu najmu lokali mieszkalnych Spółka przeznacza na koszty utrzymania zasobów gminnych. Podniesiono dalej, ż planowane z tego tytułu przychody i koszty stanowią załącznik do Uchwały Budżetowej na 2013 r. Zmiana Uchwały Budżetowej wymaga prowadzenia działań w dłuższym czasie doprowadzającym do zmiany umowy o zarządzanie zawartej 2 lutego 2000 r. G. TBS - spółka z o.o. jest spółką prawa handlowego o charakterze non profit, której 100% udziałowcem jest Gmina G.. Wprowadzone przez Radę Miejską zmiany do budżetu po stronie dochodów z wpływów czynszowych z tytułu najmu mieszkań komunalnych w kwocie [...] zł a po stronie wydatków kwotę [...] zł na bieżące utrzymanie zasobów, wskazywało na działania represyjne Rady wobec organu wykonawczego Gminy i spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przez wydanie zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g ani art. 240 ust. 2 u.f.p. W ocenie organu, treść art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jednoznacznie wskazuje wyłącznie na to, że w odniesieniu do zmian w trakcie roku budżetowego uchwalonej wcześniej uchwały budżetowej - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Jak podkreślił organ w przedmiotowej sprawie do powyższej sytuacji nie doszło, spór dotyczy natomiast granic kompetencji organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) do wprowadzania zmian w projekcie zmiany uchwały budżetowej. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że kompetencja uchwałodawcza organu stanowiącego do podejmowania uchwał budżetowych, przez co należy rozumieć także uchwały dotyczące zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego, nie może być interpretowana zawężająco. Zasada wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. może ulec ograniczeniu, tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawę. Przepisem ustawy wprowadzającym wyjątki od ww. zasady jest art. 240 ust. 2 u.f.p., który stojąc na straży przestrzegania zasady zrównoważonego budżetu zakazuje dokonywania zmian, zawartych w projekcie uchwały budżetowej propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego. Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania, bez zgody organu wykonawczego, innych zmian niż przewidziane w art. 240 ust. 2 u.f.p. Za taką wykładnią omawianego przepisu, opartą na wnioskowaniu a contrario i prowadzącą do konkluzji, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. opowiedziały się również sądy administracyjne. Jak podkreślił organ, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za szerokim rozumieniem kompetencji uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, iż "Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art. 183 ust. 2 u.f.p. [odpowiadającego treścią obecnemu art. 240 ust. 2 u.f.p.]. Przyjęcie, iż organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem (...).W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. [obecny art. 240 ust. 2 u.f.p.] nie określa zasady, lecz wyjątek, i jako taki powinien być interpretowany zawężajaco." (wyrok NSA z 16 lutego 2011 r. w sprawie II GSK 224/2010). Tym samym – zdaniem organu - nie znajduje dostatecznego uzasadnienia odmienne stanowisko, które opiera się na wąskim rozumieniu kompetencji uchwałodawczej rady gminy. W tej interpretacji organ podejmujący uchwały budżetowe mógłby tylko przyjąć, bądź odrzucić zmiany zaproponowane przez zarząd gminy, czyli faktycznie jego kompetencja uchwałodawcza obejmowałaby wyłącznie prawo do udzielenia kontrasygnaty. Takiego stanowiska nie można zaaprobować, albowiem organ stanowiący musi mieć wpływ na kształt przyjmowanej uchwały budżetowej. Prawo do podejmowania uchwały, przysługujące Radzie Gminy, należy określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Reasumując, organ uznał, że organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., II GSK 984/2010). Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, że na mocy zaskarżonej uchwały nie doszło do zwiększenia deficytu budżetowego, budżet Gminy wykazuje zaś nadwyżkę. Nie została zatem spełniona przesłanka uznania poprawki do uchwały budżetowej jako niedopuszczalnej w świetle art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 240 ust. 2 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Po rozpoznaniu sprawy sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej: "p.p.s.a.") - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W myśl powołanego art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W ocenie Sądu, skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do wymienionych kategorii spraw, podejmowana jest w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...][ r., nr [...] w sprawie zmian w budżecie gminy na 2013 rok. W ustalonym i niespornym stanie faktycznym sporne między stronami było uprawnienie organu stanowiącego gminy do dokonywania zmian w uchwale budżetowej bez zgody organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego oraz innych niż wnioskowane przez ten organ. Materia dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 3 działu IV ustawy o finansach publicznych oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 233 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: 1) budżetowej, 2) o prowizorium budżetowym, 3) o zmianie uchwały budżetowej - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 240 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Umocowanie prawa materialnego dla wójta (burmistrza) do zgłaszania zmian budżetowych zawiera przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowiąc, że wójtowi (burmistrzowi) przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Natomiast stosownie do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Zmiany budżetu w procesie jego wykonywania mogą przybierać dwojaką postać: mogą to być zmiany budżetu i zmiany w budżecie. Zmiany budżetu należą, co do zasady, do właściwości rady gminy, która na podstawie ustaw ustrojowych ma wyłączne prawo do jego uchwalania. Zmiany te jednak mogą być dokonywane wyłącznie z inicjatywy wójta gminy (art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p.), któremu przyznano także ustawowe prawo - w szczególnych sytuacjach - do samodzielnego przeprowadzania zmian budżetu. Od zmian budżetu należy odróżnić zmiany w budżecie, które nie powodują zmiany globalnej kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetowych, uchwalonych pierwotnie przez organ stanowiący. Dysponowanie środkami finansowymi podlega bowiem określonym w prawie rygorom, do których należy m.in. zwiększanie planowanych wydatków w granicach uchwalonych w budżecie rezerw lub ich blokowanie. Istnieje także możliwość przenoszenia wydatków budżetowych w sytuacjach, gdy organ stwierdzi, że zaplanowane kwoty na wykonanie konkretnego zadania są niewystarczające, podczas gdy w odniesieniu do innego zadania przewidziane sumy okazały się za wysokie. Upoważnienie dla wójta gminy do dokonywania zmian w budżecie winno być jednak dokładnie sprecyzowane w uchwale rady gminy określającej także warunki, na jakich wójt będzie mógł z uprawnień tych korzystać. Upoważnienie to w literaturze przedmiotu traktowane jest jako rodzaj pełnomocnictwa publicznego do konkretnych zadań, ograniczonego czasowo do roku budżetowego . Na podstawie upoważnienia rady gminy wójt może dokonywać zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej oraz przekazywać niektóre uprawnienia do dokonywania zmian kierownikom innych jednostek organizacyjnych. W odniesieniu do zmian w trakcie roku budżetowego uchwalonej wcześniej uchwały budżetowej brzmienie wymienionych przepisów wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Zgodnie z art. 240 ust. 2 u.f.p., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nie objętych hipotezą przepisu art. 240 ust. 2 u.f.p., organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki Przepis art. 233 u.f.p. stanowi wyłącznie o upoważnieniu zarządu do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej pojmowanej jako przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie organowi stanowiącemu (tak samo art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazujący na wójta, prezydenta, burmistrza). Natomiast kompetencja do podjęcia uchwały została bezsprzecznie przyznana radzie gminy zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zdaniem Sądu, okoliczność, że poprawki (zmiany projektu) uchwały dotyczą materii budżetowej, nie świadczy o tym, że projektowane mogą być tylko przez podmiot, którego uprawnienia wynikają z art. 233 u.f.p. Z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi mieć wpływ na kształt uchwały budżetowej, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać z wyraźnych zapisów ustawowych. Tego rodzaju istotne ograniczenie wprowadza art. 240 ust. 2 u.f.p. wykluczający możliwość zmiany zawartych w projekcie uchwały propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego przedstawionego w projekcie. Sąd stwierdza, że z omawianego przepisu nie wynika zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w ocenie Sądu, możliwe są inne zmiany. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 984/10 (opubl. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że dokonana przez organ stanowiący Gminy G. zmiana w budżecie gminy na rok 2013, mimo, że wprowadziła nowe dochody, nieujęte w projekcie do uchwały złożonej przez Burmistrza, nie spowodowała jednak zwiększenia deficytu budżetu, a więc nie zachodziła konieczność uzyskania zgody organu wykonawczego na dokonanie zmiany w budżecie, co prowadziło do wniosku, że treść tej uchwały nie naruszała prawa. Zdaniem Sądu, odmienne przekonanie strony skarżącej zostało oparte na błędnej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 233 u.f.p., dokonanej z pominięciem istotnego dla sprawy art. 240 ust. 2 u.f.p., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez stronę, że Rada Miejska w G. przy podjęciu zakwestionowanej uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym. Podnieść należy, że strona błędnie dokonała wykładni art. 240 ust. 2 u.f.p., poprzez przyjęcie, że regulacja zawarta w tym przepisie nie ma zastosowania w przypadku dokonywania zmian w budżecie już uchwalonym. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wyraźnie wymienia w cyt. przepisie przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, to należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych sytuacjach, nieobjętych dyspozycją wymienionego art. 240 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskiem organu wykonawczego. Reasumując, zdaniem Sądu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały postępowanie Rady Miejskiej nie prowadziło do naruszenia art. 240 ust. 2 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. bowiem na mocy zaskarżonej uchwały nie doszło do zwiększenia deficytu budżetowego, zaś budżet Gminy wykazuje nadwyżkę. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.