I SA/Sz 1542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] w G. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXV/454/2013 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla Zakładu [...] w G. oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2013 r. Rada Miejska w Gryficach podjęła uchwałę Nr XXXV/454/2013 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla Zakładu G. Zakład G. (dalej zwany: Z.G.) w dniu 11 września 2013 r. skierował do Rady Miejskiej w Gryficach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). W wezwaniu wskazano, że naruszenie prawa przez organ gminy polegało na procedowaniu bez podstawy prawnej przewidzianej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858), dalej zwanej: "ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r." W wezwaniu tym, przedsiębiorstwo wskazało, że Rada Miejska w Gryficach podjęła w dniu 27 czerwca 2013 r. ponowną uchwałę odmawiającą zatwierdzenia wnioskowanych taryf powołując m.in. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., w sytuacji gdy w dniu 27 marca 2013 r. wydała uchwałę Nr XXXII/410/2013 w tym przedmiocie. W ocenie Z.G. Rada Miejska w Gryficach zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. mogłaby wyłącznie podjąć uchwałę merytoryczną w sprawie poprzez przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, na wniosek ZG. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 8 listopada 2013 r., poinformowano stronę, że jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosek o uchylenie uchwały Nr XXXV/454/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. został przedłożony na sesji Rady Miejskiej w dniu 24 października 013 r. oraz że Rada Miejska nie podjęła uchwały w tej sprawie. W dniu 29 listopada 2013 r. Z.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXXV/454/2013, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., poprzez przyjęcie, iż weryfikacja kosztów, o jakiej mowa w art. 24 ust. 4 mieści się w pojęciu badania zgodności sporządzenia taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy i w efekcie uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf bez wskazywania konkretnego naruszenia przepisów; 2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz art. 2 pkt 2 ww. ustawy i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2006 r. Nr 127 poz. 886), a w efekcie § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż przyjęty przez skarżącego do kalkulacji poziom cen był nieuzasadniony, a tym samym taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem. 3) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zgodnie z którą Rada Miejska w Gryficach mogłaby wyłącznie podjąć uchwałę merytoryczną w sprawie, poprzez przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, a w efekcie naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10 ustawy, z których wynika że ustawodawca wprowadził zasadę obowiązywania zatwierdzonych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez okres jednego roku, nie przewidując jednocześnie ich zmiany w okresie obowiązywania czy wprowadzenia nowych stawek opłat, co Rada Miejska powyższa uchwałą uczyniła. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy szczegółowe podejmowania uchwał w zakresie ustalanie taryf nie przewidują wielokrotnego podejmowania uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf wodnych w ciągu roku, w którym mają one obowiązywać. Ponadto zarzucono, że w zaskarżonej uchwale nie zostały wskazane przepisy, które miały zostać naruszone przez Z.G. przy sporządzaniu taryf. Skarżący wskazał także na inne nieprawidłowości zawarte w uchwale polegające na wskazaniu w jej uzasadnieniu taryf odbiegających od taryfy wnioskowanej (zawyżenie ceny za 1 m 3 wody), pomyłkach w cenach i stawkach opłat, podaniu błędnej informacji w zakresie doliczania do cen i stawek podatku VAT. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Gryficach w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W myśl z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej u.z.z.w.z.o.ś. (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a następnie przez radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich podnoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.z.o..s,). Materialno-prawną podstawę podjęcia przez organ gminy zakwestionowanej uchwały stanowią przepisy art. 24 u.z.z.w.z.o..s, , w myśl którego taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy posiada także kompetencje do odmowy zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5).Wymieniony przepis ma charakter blankietowy, na co wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 312/08. Cechą takich przepisów jest to, że zaistnienie skutków prawnych wiążą z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od ustanowionych w innych przepisach. Podjęcie przez radę, na postawie art. 24 ust. 5 cytowanej ustawy, uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się więc łączyć ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy dotyczące sporządzania taryf. Zgodnie z art. 24 ust. 5 powołanej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Gdyby rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonała ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej do zatwierdzenia taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy u.z.z.w.z.o..s. normujące nie tylko materię ustalania taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie, czy też akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 z.z.w.o.ś. według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z przepisu § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową..., a w pkt 11, że pod pojęciem stawki opłaty abonamentowej rozumieć należy wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ostatnim niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania". Tożsamym pojęciem prawodawca posłużył się w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W przywołanym przepisie w ust. 1 określono również konieczny zakres taryf, wymieniając sześć elementów: 1) rodzaj prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców; 4) rodzaje i wysokości cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat. Należy mieć na uwadze, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć wskazane już wcześniej przepisy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. W przesłanych Sądowi aktach sprawy znajduje się uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że zgodnie z art. 24 ust. 3 do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan a Zakład G. nie przedstawił wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych urządzeń kanalizacyjnych. Zakład nie przedstawił także kalkulacji wynikowych co uniemożliwiło jakąkolwiek ocenę prawidłowości przygotowanych kalkulacji. W kontekście omówionych już uprawnień - rada gminy może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada - a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować. Skoro wobec braków dokumentacji Rada Miejska w Gryficach nie mogła zweryfikować poprawności przyjętych wielkości to również prawidłowo odmówiła zatwierdzenia taryfy. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż Sąd nie podziela tezy strony skarżącej, wyrażonej zarówno w skardze, jak i rozwiniętej w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, że weryfikacja kosztów nie mieści się w pojęciu badania zgodności sporządzenia taryfy zgodnie z przepisami prawa a w konsekwencji nie podlega ocenie rady gminy. Zdaniem Sądu pogląd ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Stosownie do art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami Przywołana norma stosownie do jej literalnego brzmienia traktuje o całości taryf, nie zawiera żadnych wyłączeń, a tym samym wszystkie elementy zaproponowanych we wniosku taryf podlegają kontroli rady, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z przepisami mogą wpłynąć na ocenę czy taryfy mogą zostać zatwierdzone czy też winna zostać podjęta uchwała w przedmiocie odmowy ich zatwierdzenia. W konsekwencji także poprawność ustalenia wpływającej na cenę usług marży może podlegać kontroli i ocenie. Nie jest też właściwa teza Spółki, iż brak jest w systemie prawnym norm wskazujących sposób obliczenia marży. Jak bowiem słusznie wskazuje Rada Miejska przepisem takim, obejmującym taryfy w całości (a więc wszystkie ich elementy, w tym marżę) jest § 3 pkt 1b Rozporządzenia stanowiący, iż opracowując taryfę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W konsekwencji ustalenie przez radę gminy, iż wskutek zawyżenia któregoś z elementów (także marży) w sposób nieuzasadniony, uderzający w odbiorców, wzrosły ceny, a tym samym przedsiębiorstwo naruszyło wskazaną powyżej normę Rozporządzenia, uprawnia i obliguje radę, stosownie do art. 24 ust. 5 u.z.z.w. do odmowy zatwierdzenia taryfy. Przenosząc omówione już nadzorczo - kontrolne kompetencje rady gminy określone w art. 24 ust. 5 z.z.w.o.ś. na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ ten w kontekście omówionych już uprawnień - rada gminy może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada - a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować. Skoro Rada dopatrzyła się naruszenia prawa to miała uprawnienie do odmowy zatwierdzenia taryfy. Mając na uwadze powyższe rozważania, oraz uznając, że Rada Miejska w Gryficach nie naruszyła prawa podejmując zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.