I SA/Sz 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oraz odmowa przywrócenia terminu do wniesienia wniosku oddala skargę. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "spółka", "skarżąca") złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Decyzją z dnia 14 września 2020 r. nr 390000/71/562070/2020/ZPWWO (doręczoną w dniu 29 września 2020 r.), wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 31zo ust.3 ustawy COVID-19 oraz stwierdził, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została przesłana drogą elektroniczną 7 lipca 2020 r., czyli po terminie wynikającym z ww. przepisu (30 czerwca 2020 r.) Skarżąca złożyła do ZUS w dniu 15 listopada 2021 r. (data nadania na poczcie) wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r, organ zawiadomił stronę, iż wniosek z 15 listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął z uchybieniem terminu. Strona pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. (doręczoną w dniu 11 stycznia 2022 r.) ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Jednocześnie ww. decyzją organ na podstawie art. 59 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzja z dnia 14 września 2020 r. została doręczona spółce w dniu 29 września 2020 r., ustawowy termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 13 października 2020 r., wniosek Spółki nadany w dniu 15 listopada 2021 r. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Natomiast we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedopełnieniu w terminie tej czynności. W skierowanej do sądu w dniu 9 lutego 2022 r. (data nadania) skardze na ww. decyzję z dnia 22 grudnia 2021 r., skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 59 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia z uwagi na brak uprawdopodobnienia przez stronę, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez jej winy, podczas gdy z uwagi na treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, który nie odsyła do art. 58 k.p.a. i stanowi odrębną regulację w zakresie przywracania terminu w stosunku do regulacji zawartej w art. 58 k.p.a., zdaniem skarżącej art. 58 § 1 k.p.a. nie znajduje na gruncie niniejszej sprawy zastosowania, zaś znajdującymi zastosowanie są przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 które nie przewidują konieczności spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku zawinienia w uchybieniu terminu celem przywrócenia tego terminu ani też żadnych innych przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a. 2. art. 59 k.p.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia z uwagi na brak wskazania na ustanie przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od którego miałby biec 30 dniowy termin, podczas gdy art. 58 § 2 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19 nie znajdują na gruncie niniejszej sprawy zastosowania, zaś znajdującymi zastosowanie są przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, które nie przewidują konieczności wskazania na ustanie przyczyny uchybienia terminu celem przywrócenia tego terminu ani też konieczności spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a., i które jednocześnie nie zawierają żadnego odesłania do art. 58 k.p.a., zaś 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczony winien być od dnia doręczenia stronie zawiadomienia organu o uchybieniu przez stronę terminu; 3. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia tego terminu z uwagi na fakt, iż strona w sposób skuteczny zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i termin ten winien był zostać przywrócony; Ponadto strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w sytuacji, gdy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 nie odsyła do art. 58 k.p.a., zaś korzystnym z punktu widzenia strony jest niestosowanie do procedury przywrócenia terminu opartej na 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 regulacji art. 58 k.p.a., zatem brak było jakichkolwiek podstaw do tego, aby organ na gruncie niniejszej sprawy stosował art. 58 k.p.a. w zakresie wymogów, jakim odpowiadać powinien był wniosek o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu strona wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/OI 308/21, w którym w sposób jednoznaczny przyjęto, że art. 15zzzzzn2 ust 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 nie wymaga wykazania braku winy stron oraz że do art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy nie znajdują zastosowania regulacje zwarte w art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, nie można wskazywać na wzajemne wykluczanie się regulacji ust. 2 i ust. 3 artykułu 15zzzzzn2 ustawy COVID. Art. 15zzzzzn2 ust. 2 zawiera bowiem ogólną regułę w odniesieniu do szerokiego zakresu regulacji art. 15zzzzzn2 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 zawiera natomiast regułę modyfikującą, wskazując z jednej strony - że termin ma być liczony od ustania przyczyny uchybienia (która może trwać jeszcze w dacie zawiadomienia), a z drugiej - że wynosi on nie 7 (jak w art. 58 § 2 k.p.a.), ale 30 dni od ustania przyczyny uchybienia. W ocenie organu skarżąca jednak - mimo zawiadomienia i stosownego pouczenia - nie wskazała żadnej okoliczności, która by uprawdopodobniała brak winy w uchybieniu terminu. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 14 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 14 września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. (wydana decyzja wynikała z faktu, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. została przesłana drogą elektroniczną 7 lipca 2020 r., czyli po terminie ustawowym terminie (30 czerwca 2020 r.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z 14 września 2020 r. została odebrana przez skarżącą za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (PUE) w dniu 29 września 2020 r. W związku z powyższym niewątpliwym jest, że ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją upłynął w dniu 13 października 2020 r. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 15 listopada 2021 r., tj. ze znacznym naruszeniem terminu określonego w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID – 19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania składek złożony w dniu 15 listopada 2021 r., został ze znacznym przekroczeniem terminu do jego wniesienia określonego w ustawie. W konsekwencji decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Zatem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja ZUS stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odmawiająca przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 180 § 1 i § 2 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). W myśl art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 423 ze zm.) jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Następnie wskazać należy, że ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. dodany został art. 15zzzzzn2, o treści: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Już literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że powołana regulacja nie oznacza wyłączenia ogólnych reguł postępowania administracyjnego odnośnie do zasad wnoszenia środków odwoławczych, w tym stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) czy złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lub też przywracania terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym, lecz wprowadza nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2. Procedura ta wymaga od organu w sytuacji stwierdzenia, że czynność (środek zaskarżenia) została dokonana z przekroczeniem terminu, zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skutkiem omawianej regulacji jest zatem wydłużenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, nie jest nim natomiast wykluczenie regulacji z art. 58 § 1 – 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 - § 3 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy( § 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin ( § 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka braku winy w uchybieniu terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. powinna być oceniana na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy i przy rozważeniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem (zob. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt FZ 13/04, CBOSA). Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dopiero nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. W przeciwnym razie strona powinna zadbać z wyprzedzeniem o swoją sprawę (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1231/08, CBOSA). Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (np. postanowienie NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, CBOSA). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że strona powinna stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie zasadności wniosku. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu znane są tylko stronie i muszą wynikać z braku jej winy. O braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyrok sygn. II SA/Ol 891/21). W rozpoznawanej sprawie organ wypełnił obowiązek z przytoczonego powyżej art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, gdyż po ustaleniu, że wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 15 listopada 2021 r. został wniesiony po upływie terminu, pismem z dnia 23 listopada 2021 r. o tym fakcie poinformował stronę i jednocześnie pouczył o prawie złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednocześnie w piśmie tym organ wskazał, że przywrócenie terminu nastąpi jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, organ wskazał, także że wraz z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Pomimo tego pouczenia strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w istocie przedstawiła jedynie swoje stanowisko stosownie do którego nie była ona obowiązana do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Tym samym za słuszne należy uznać rozstrzygnięcie organu o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 22 grudnia 2021 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 7a § 1 k.p.a. gdyż w sprawie nie występują wątpliwości co do normy prawnej, bowiem jak wskazano powyżej już z literalnego brzmienia art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wynika zastosowanie do instytucji uregulowanej w tym przepisie norm z kodeksu podstępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że przywołany w skardze wyrok WSA w Opolu z dnia S7 lipca 2021 r. nie dotyczył sprawy, której przedmiotem było przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a sprawy, której przedmiotem była odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Opolu wskazał na możliwość zastosowania regulacji z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W tym stanie rzeczy skarga i podniesione w niej argumenty nie mogły zostać uwzględnione, bowiem wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. To zaś sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.