I SA/Sz 213/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 5 grudnia 2011 r. nr XIV/179/11 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Kołobrzeg i Gminy Kołobrzeg 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek Rady Miasta Kołobrzeg o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. H B złożył skargę na uchwałę nr XIV/179/11 z dnia 5 grudnia 2011 r. Rady Miasta zatwierdzającą taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla odbiorców usług na terenie Gminy miasto K i Gminy K. Zdaniem skarżącego, uchwała został podjęta z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż będąc odbiorcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych w oparciu o art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy jest zobowiązany ponosić koszty świadczonych jemu usług w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ww. taryfie i jego obciążać będą konsekwencje uchwalonych niezgodnie z prawem stawek opłat za wodę i ścieki oraz opłat przyłączeniowych do urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Skarżący podał, że legitymację do zaskarżenia ww. uchwały wywodzi z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy. Skarżący zarzucił Radzie Miasta K naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy i wniósł o uchylenie ww. uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podał, że wbrew art. 24 ust. 3 ustawy, do wniosku o zatwierdzenie taryf wnioskodawca nie załączył aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, pomimo, iż w 2012 r. planuje budowę modernizację tych urządzeń. W dniu złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf "Miejskie Wodociągi i Kanalizacja" spółka z o.o., zwana dalej w skrócie "MWiK", nie posiadała uchwalonego na podstawie art. 21 ustawy, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Skarżący wskazał, że ww. plan został uchwalony przez Radę Miasta K w dniu 17 listopada 2011 r., uchwałą nr XIII/169/11, zaś ww. taryfy zatwierdziła Rada Miasta K zaskarżoną uchwałą w dniu 5 grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącego, mimo, iż wieloletni plan został uchwalony przed dniem zatwierdzenia taryfy, to fakt ten nie spowodował sanacji Sanu niezgodnego z art. 24 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy MWiK winno złożyć wniosek o zatwierdzenie taryf w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. Według skarżącego, MWiK mogło uzupełnić wniosek taryfowy po zatwierdzeniu w dniu 17 listopada 2011 r. wieloletniego planu przez złożenie załącznika do wniosku taryfowego. Dopiero wówczas ww. plan byłby aktualny i stałby się elementem składowym wniosku taryfowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 sierpnia 2009 r. Ponadto skarżący wskazał, że wbrew obowiązkowi z art. 24 ust. 3 ustawy MWiK do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączyło kalkulacji stawek opłat przyłączeniowych do urządzeń wodociągowych i urządzeń kalkulacyjnych przedsiębiorstwa zawartych w § 1 pkt 3 ww. uchwały. Rada Miasta K, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej odrzucenie lub o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Rada Miasta K uzasadniła wniosek o odrzucenie skargi tym, że skarżący wniósł ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a więc z naruszeniem terminu z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie oddalenia skargi, Rada Miasta K podała, że radni uchwalając zaskarżoną uchwałę dysponowali aktualnym wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a tym samym spełniony został warunek umożliwiający uchwalenie taryf po uprzednim zatwierdzeniu planu. Wieloletni plan został uchwalony w dniu 17 listopada 2011 r., zaś uchwała o zatwierdzeniu taryf w dniu 5 grudnia 2011 r. Rada Miasta K wskazała, że MWiK sporządziła wniosek o zatwierdzenie taryf zgodnie ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), który nie zawiera odrębnej pozycji opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacynych. Wzór ten nie może być przez przedsiębiorstwo modyfikowany. Rada Miasta K podała, że konieczność zamieszczenia w taryfie stawki opłaty za przyłączenie wynika z § 5 pkt 7 ww. rozporządzenia. Zdaniem Rady Miasta K, MWiK do wniosku załączył szczegółową kalkulację kosztów, gdyż wniosek zawierał oprócz tabeli opis opłaty. Skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że nie ma podstaw do odrzucenia jego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi była uchwała nr XIV/179/11 z dnia 5 grudnia 2011 r. Rady Miasta K Rady Miasta K zatwierdzającą taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla odbiorców usług na terenie Gminy miasto K i Gminy K. Wojewoda wydał w dniu [...] r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność § 3 tej uchwały. Zgodnie z Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust.2a). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust.3). Sąd zbadał warunki formalne z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." do złożenia skargi. Skarżący pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. wezwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., N 142, poz. 1591 ze zm.), Radę Miasta K do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr XIV/179/11 z 5 grudnia 2011 r. zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla odbiorców usług na terenie Gminy miasto K i Gminy K. Uchwałą nr XVI/214/12 Rada Miasta K z 9 lutego 2012 r. uznała wezwanie skarżącego za bezzasadne. Doręczono tą uchwałę skarżącemu w dniu 15 lutego 2012 r. Skarżący złożył w dniu 9 lutego 2012 r. skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60) art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wobec powyższego wniosek Rady Miasta K o odrzucenie skargi strony jest niezasadny. Skarga jest niezasadna z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż skarżący, który jest radnym Gminy K i byłym prezydentem miasta K swoją legitymację procesową wywodził z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy. Skarżący nie może skarżyć uchwały wskazując, iż działa w interesie członków danej gminy. Skarżący nie wykazał, że przedmiotowa uchwała narusza jego jest rzeczywisty, osobisty, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 120/11, www.nsa.gov.pl), także przyszły wpływ tej uchwały na jego sytuację osobistą nie powoduje przyznania mu w niniejszej sprawie legitymacji procesowej. Wskazać też należy, iż zaskarżenia uchwały rady gminy może dokonać prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli według ich oceny, wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, bądź kontroli jej legalności może dokonać właściwy wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Na marginesie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 21 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, który w dalszych przepisach ustawy zwany jest planem. Plan ten uchwala bądź omawia jego uchwalenia rada gminy. Rada gminy nie jest uprawniona do dokonywania w nim poprawek. Jest to autonomiczny, wewnętrzny akt przedsiębiorstwa, którego warunki określono w art. 21 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Ważne jest aby przed wydaniem uchwały o zatwierdzenie taryf istniał uchwalony wieloletni plan. Tak też było w niniejszej sprawie. Tu również rada gminy posiada jedynie kompetencje do uchwalenia uchwały o zatwierdzeniu taryf lub też odmowy zatwierdzenia taryf. Odnośnie wniosku skarżącego zawartego w skardze do zobowiązania przedłożenia przez Radę Miasta K dokumentów, wskazać należy, iż ww. dokumenty zostały przez organ złożone i były podstawą wydania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji. Sąd oddalił wniosek organu o zasądzenie koszów postępowania od skarżącego, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego, którego skarga została oddalona.