II GSK 120/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca (spr.) Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 480/10 w sprawie ze skargi H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. B. na rzecz Gminy Ch. kwotę 120 (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 13 października 2001 r. o sygn. akt I SA/Sz 480/10 oddalił skargę H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w Ch. w dniu 3 grudnia 2009 r. nr XX[...]podjęła uchwałę, w której zatwierdziła taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Powyższa uchwała została podjęta na wniosek M. P. G. K. Sp. z o.o. w Ch., w której określono taryfę na wodę w wysokości 2, 71 zł za m3 i 3,78 zł za m3 ścieków. H. B. pismem z dnia 29 marca 2010 r. na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. W uzasadnieniu pisma H. B. podniósł, że M. P. G. K. podjęło działalność jako przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z dniem 1 listopada 2007 r. Stawki i ceny opłat za wodę i ścieki miały obowiązywać od 1 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2009 r. Zdaniem H.B. powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 a ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 24 a ust. 2 ustawy uchwała jest podejmowana na wniosek wójta w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków. Burmistrz Ch. nie przedłożył wniosku taryfowego Radzie Miejskiej w tym trybie, zatem H. B. stwierdził, że zakwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy. Rada Miejska w Ch. uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...]odrzuciła wezwanie H. B., gdyż nie został wykazany interes prawny do uchylenia uchwały trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Na powyższą uchwałę H. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. żądając stwierdzenia jej nieważności z tego powodu, że zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem art. 24 ust.1 i art. 24 a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz § 5 pkt 2 w zw. z § 13 ust.3-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu Skarżący nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Powołanie się na fakt, że Skarżący jest mieszkańcem miejscowości Ch. i jest przedsiębiorcą korzystającym z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie uzasadnia jego legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bez wykazania jaki indywidualny, konkretny i realny interes prawny został przez tę uchwałę naruszony. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji H. B. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że Skarżący nie wykazał jako mieszkaniec gminy prowadzący działalność gospodarczą, że uchwała Rady Miejskiej w Ch. z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków narusza jego interes prawny lub uprawnienia pomimo, że Skarżący w toku postępowania wskazywał na naruszenie istotnych przepisów legislacyjnych obowiązujących przy podejmowaniu uchwały, co mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości opłat i sposobu pomiaru i poboru wody, co z kolei uzasadnia naruszenie subiektywnego interesu prawnego Skarżącego jako mieszkańca gminy i przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący zaznaczył, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy pojmować jako naruszenie interesu subiektywnie pojmowanego przez stronę, które polega na nieprzestrzeganiu przez organ administracji norm prawnych powszechnie obowiązujących. Na poparcie stanowiska Skarżący powołał się w na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. o sygn. akt IV SA 346/93 i wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02. W jego ocenie podjecie uchwały z naruszeniem procesu legislacyjnego, określonego w art. 24 i art. 24 a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwarza sytuację, w której Skarżący jako odbiorca i płatnik usług Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej może mieć interes prawny w wyjaśnieniu, czy podjęcie uchwały przez organ administracji nastąpiło według ustalonych zasad i czy nie został naruszony jego interes finansowy. Skarżący stwierdził, że naruszenie interesu prawnego powinno być połączone z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co miało miejsce w tej sprawie. Dlatego uzasadniony był wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z wymienionych powodów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ch. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie stwierdzić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, jako mieszkaniec gminy prowadzący działalność gospodarczą, iż uchwała Rady Miejskiej w Ch. z 3 grudnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków narusza jego interes prawny lub uprawnienia, mimo że Skarżący wskazywał na naruszenie istotnych przepisów legislacyjnych obowiązujących przy podejmowaniu uchwały. Poza sporem winna znajdować się okoliczność, że dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. W tym miejscu należy także podkreślić, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Pamiętać bowiem należy, że jeżeli w art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, to w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Należy także stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni (vide wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 niepublikowany, wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 niepublikowany). Na takie rozumienie pojęcia "interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zwracał także uwagę Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją RP powołanego wyżej przepisu prawa (vide wyrok TK z 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/06 oraz powołane tam orzecznictwo). Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że Skarżący nie wskazał żadnej konkretnej normy prawnej określającej jego interes prawny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Powoływanie się przez Skarżącego na przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, regulujących kwestie związane z zasadami ustalania taryf, za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, bez wykazania związku pomiędzy indywidualną sytuacją prawną Skarżącego a uchwałą rady miejskiej nie dawało podstaw do przyjęcia, że Skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia do sądu administracyjnego wskazanej wyżej uchwały. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji uznał, iż jest zwolniony od merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.