I SA/Sz 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] Nr [...], skierowaną do A.Z.(Z.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...]odmawiającą umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek za okres 01/2000 r.-11/2002 r. w łącznej kwocie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że A.Z. w dniu 6 maja 2010 r. złożył w Oddziale ZUS w S. wniosek o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją materialną płatnika. Zainteresowany umorzeniem wskazał, iż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonką i teściową. Zobowiązany zaznaczył, że wraz z małżonką uzyskują dochody z tytułu umowy o pracę, zaś teściowa dłużnika otrzymuje świadczenie emerytalne. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że pracuje dorywczo, świadcząc usługi na rzecz sąsiadów i znajomych; nie posiada nieruchomości, zaś jedynym majątkiem przedstawiającym wartość materialną jest samochód osobowy marki [...]. Ponadto, wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, że decyzją dnia [...] Nr [...] Zakład odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. Dnia 4 października 2010 r. - na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że nie posiada majątku podlegającego egzekucji i poinformował, że z jego wynagrodzenia prowadzone jest bezskuteczne postępowanie egzekucyjne, zaś jego jedynym majątkiem i zarazem narzędziem pracy jest samochód, którym świadczy drobne usługi przewozowe sąsiadom oraz wykonuje inne prace dorywcze; wskazał, że w ten sposób mógłby ratalnie spłacić należność główną, bowiem spłata całego długu nie jest realna. Dalej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ wskazał, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od 25 sierpnia 1999 r. do 17 maja 2004 r. w zakresie transportu drogowego (Taxi osobowe). Zaległość z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powstała za okres 01/2000 r.-11/2002 r. oraz z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika za okres 12/2000 r. -11/2002 r. w łącznej kwocie [...]. Wnioskodawca uzyskuje dochody z tytułu umowy zlecenia w "T" w wysokości [...]miesięcznie; jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], rok produkcji 1999; prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonką i teściową; jego małżonka osiąga dochody z tytułu umowy zlecenia w "T" w wysokości [...] brutto miesięcznie; teściowa wnioskodawcy otrzymywała świadczenie emerytalne w wysokości [...] brutto miesięcznie, jednakże w toku postępowania uzyskano informację, iż zmarła; wnioskodawca oświadczył, iż pracuje dorywczo świadcząc usługi na rzecz sąsiadów i znajomych w postaci przywiezienia opału i pomocy w ogrodzie oraz wykonuje inne prace dorywcze uzyskując dochody w wysokości [...] miesięcznie; wskazał, że ponosi wydatki z tytułu miesięcznych kosztów utrzymania w kwocie [...], jednak do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawił dokumentów potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów utrzymania i wydatków. Dalej, organ odwołał się do treści przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazując, że z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Odwołując się do tych regulacji prawnych, organ - w wyniku ponownego rozpoznania wniosku - uznał, że wnioskodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i życiowej, i nie jest w stanie spłacić zaległości publicznoprawnej z tytułu odsetek w kwocie [...], jednak Zakład po raz wtóry uznał, iż w sprawie brak jest całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a powoływanie się przez płatnika na problemy finansowe nie wyklucza możliwości prowadzenia egzekucji z ruchomości stanowiących jego własność w postaci pojazdu osobowego marki [...]. Ponadto, organ podniósł, że zaległość powstała w trakcie prowadzenia przez zobowiązanego działalności gospodarczej, a przepisy nakładają na każdego przedsiębiorcę obowiązek uiszczania należności składkowych w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Wnioskodawca był zatem zobowiązany odprowadzać należności z tytułu składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Końcowo, organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów o ponoszonych wydatkach i kosztach utrzymania, powołał się jedynie na trudną sytuację finansową i dochody uniemożliwiające opłacenie składek. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, A.Z. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi wadliwą ocenę przesłanek umorzenia. Skarżący podkreślił, że znajduje się w stanie ubóstwa, a egzekucja zaległości z samochodu osobowego marki [...] z roku 1999 r. będzie nieskuteczna, skoro nie posiada ten samochód żadnej wartości zbawczej. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot: "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę w po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw (vide: prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 20-08-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 111/09; z dnia 25-11-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 635/09; z dnia 4-12-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 744/09; z dnia 17-02-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 888/09 i z dnia 9-12-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 636/10, wszystkie publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, należy wskazać, że uwzględniając argumenty, które legły u podstaw wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nowelizacją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która wejdzie w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ((Dz. U. Nr 6 z 2011 r., poz. 18, art. 1), zmienił dotychczasowe jego brzmienie o treści: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: ...5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,..." wykreślając słowa: "...w niższej instancji...". Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań większość czynności w sprawie wykonywała inspektor S.C., gdyż kierowała pisma do strony postępowania, zarówno w sprawie rozpoznawanej po raz pierwszy, jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (karty o numerach: 7, 8, 10, 11, 13, 15, 19, 27, 29, 31, 34, 45). A, bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora M.P., oraz Dyrektora Z.Z. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić tę decyzję. Oznacza to również, iż Sąd nie oceniał zasadności odmowy umorzenia zaległości, wobec czego argumentacja podniesiona przez skarżącego w skardze może być ponowiona w dalszym postępowaniu przed organem. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko.