I SA/Sz 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zaległego podatku od nieruchomości Oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania E R utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Koszalin z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającą E R, rozłożenia na raty zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2008-2012 w łącznej wysokości [...] zł należności głównej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E R zwróciła się do Prezydenta Miasta Koszalin z wnioskiem o rozłożenie na 6 miesięcznych rat, zadłużenia podatkowego w kwocie [...] zł, poczynając od lipca 2013 roku. Wniosek uzasadniła tym, że ma niską emeryturę w kwocie [...] zł netto (miesięcznie) i nie stać Jej na jednorazową zapłatę tak wysokiej kwoty. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Prezydent Miasta Koszalin decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. odmówił rozłożenia na raty zaległości podatkowej. Organ podatkowy ustalił, że wnioskodawczyni posiada duży dom ([...] m2), w którym mieszka sama, ma stały dochód z emerytury, uzyskuje też wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji ławnika w wysokości około [...] zł miesięcznie. Nadto, ma majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego o szacunkowej wartości [...] zł. Ponosi zwykłe koszty utrzymania w kwocie [...] zł miesięcznie (gaz, woda, prąd). Zdaniem organu pierwszej instancji, w sytuacji wnioskodawczyni nie zaszły żadne zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, uzasadniające powstanie przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, E R pismem z dnia 3 września 2013 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, domagając się uchylenia powyższej decyzji i rozłożenia kwoty [...] zł na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wydało w dniu 7 listopada 2013 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie wskazało, że w sprawach udzielania ulg podatkowych, wyłączną kompetencję posiada organ podatkowy pierwszej instancji, którym w tej sprawie jest Prezydent Miasta Koszalin. Decyzje w sprawie ulg podatkowych organ pierwszej instancji podejmuje w trybie, tzw. uznania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonuje jedynie oceny postępowania i sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji z punktu widzenia ich legalności czyli zgodności z prawem. Następnie organ odwoławczy wskazał, że ulgi podatkowe udzielane są na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej, który normuje dwie przesłanki pozwalające na rozważenie udzielenia ulgi: przesłankę ważnego interesu podatnika i przesłankę interesu publicznego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, argumenty skarżącej nie świadczą o żadnej przesłance z art. 67a Ordynacji podatkowej. Dla oceny wniosku skarżącej istotne znaczenie ma ustalenie, że wniosek o udzielenie ulgi spowodowany został nie nagłym pogorszeniem się sytuacji finansowej i ekonomicznej lecz tym, że na skutek między innymi, autonomicznych decyzji podatniczki, doszło do nieskutecznej sprzedaży domu, co w konsekwencji doprowadziło do skumulowania się podatku od nieruchomości za kilka lat. W ocenie organu odwoławczego, błędnie skarżąca uważa, że unieważnienie umowy sprzedaży domu przez Sąd, jest okolicznością niespodziewaną, której nie mogła przewidzieć. Każda osoba, która dokonuje czynności cywilnoprawnej winna liczyć się z rozlicznymi skutkami tych czynności, także takiej, jak unieważnienie tej czynności. W ocenie organu odwoławczego, nie można więc tu w żadnym razie dopatrzyć się przesłanki ważnego interesu podatnika. Podobnie nie jest taką przesłanką niska emerytura, która jak powszechnie wiadomo uzależniona jest od wysokości wpłacanych składek, a na to skarżąca miała wpływ, zwłaszcza jeśli prowadziła własną działalność gospodarczą. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, sytuacja finansowa i ogólnie ekonomiczna skarżącej jest ustabilizowana i co najmniej przeciętna. Kwota zaległego podatku – [...] zł, nie jest przesadnie wysoka i można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że możliwa do zapłaty przez skarżącą bez większego wysiłku. Kolegium wzięło pod uwagę także przyczynę wniesienia o ulgę podatkową - nie jest nią nagłe załamanie się finansów skarżącej - lecz chęć złagodzenia skutków finansowych niekorzystnego dla niej wyroku sądowego. Organ odwoławczy wskazał, że wpływy z podatku od nieruchomości są zaplanowane w budżecie gminy na rok z góry. Rozłożenie na raty podatku zaplanowanego jako jednorazowy wpływ do budżetu (zaległości ubiegłoroczne) powoduje zachwianie budżetu po stronie wpływów, a z tym wiąże się czasem nawet konieczność zaciągnięcia przez gminę kredytu komercyjnego, bo zaplanowane zadania muszą być wykonane w terminie, co leży w interesie gminnej społeczności czyli w interesie publicznym. Ulga podatkowa w postaci rozłożenia na raty zaległości podatkowej nie jest więc mało znacząca. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie podniosła żadnego argumentu ani nie dostarczyła żadnego dowodu wskazującego, że w Jej przypadku zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika czy interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, E R wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji a w uzasadnieniu pisze, że nie posiada takich kompetencji, co jest nielogiczne. W ocenie skarżącej, Jej sytuacja spełnia przesłanki wszystkich przepisów mówiących o opiekuńczej roli Państwa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) do udzielania ulg podatkowych, umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności należności z tytułu podatków i opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego, a także zwalniania z obowiązku pobrania bądź ograniczenia poboru tych należności mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( zw. dalej: O.p.). Stosownie do art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a, 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa (§ 2). W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła do organu podatkowego wniosek o rozłożenie na 6 miesięcznych rat, zadłużenia podatkowego w kwocie [...] zł, poczynając od lipca 2013 roku. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie organy podatkowe poprawnie przeprowadziły postępowanie podatkowe wszczęte wnioskiem skarżącej o rozłożenie na raty zaległości podatkowej oraz czy odmawiając rozłożenia spłaty tej zaległości na raty, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że wniosek skarżącej wszczyna postępowanie w sprawie ulgi w spłacie podatków. Należy jednak podkreślić, że stosowanie ulg podatkowych jest odstępstwem od zasady powszechności opodatkowania określonej w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Podstawą prawną do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis zawarty we wskazanym wyżej art. 67a § 1 pkt 2 O.p., regulujący możliwość rozłożenia raty zaległości podatkowej. Przyznana tym unormowaniem swoboda nie oznacza oczywiście dowolności działania organu podatkowego, bowiem organ ten jest zobowiązany do wszechstronnego rozważenia, w świetle całokształtu materiału sprawy, czy nie zostały spełnione określone w powyższym artykule przesłanki. Podkreślenia jednakże wymaga, że nawet jeśli organ stwierdzi zaistnienie sytuacji wskazującej na ważny interes podatnika czy interes publiczny - w rozumieniu powyższego unormowania - to organ może, ale nie musi, przyznać podatnikowi ulgę w postaci umorzenia zaległości podatkowej (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 771/00, niepubl.). Użyte bowiem w ww. art. 67a § 1 pkt 2 O.p. sformułowanie, że organ podatkowy "może rozłożyć na raty" zaległości podatkowe, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że organ orzekający w przedmiocie ulgi podatkowej przy rozpatrywaniu takiej sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w tym przepisie może uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Wolność decyzyjna w zakresie rozstrzygnięcia na gruncie art. 67a § 1 pkt 2 O.p. sprawia, że nawet wystąpienie ustawowych przesłanek nie obliguje organu podatkowego do zastosowania instytucji rozłożenia na raty zaległości podatkowej w każdym przypadku. Uznanie administracyjne jest ograniczone dyrektywami wyboru, interesem publicznym oraz ważnym interesem podatnika. Użyte pojęcia "interesu publicznego" oraz "ważnego interesu podatnika" są pojęciami nieostrymi. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią ważności; nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem podatnika, że jego sytuacja życiowa i materialna uzasadnia zastosowanie ulgi. Przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. Powyższe wynika z wyjątkowego charakteru instytucji ulgi podatkowej, stanowiącej odstępstwo od zasady równości i powszechności opodatkowania. Zasadą musi więc pozostać płacenie podatków w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej reguły (por.: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 522 i n., tezy 14, 15 oraz 18-20 i powołane tam orzecznictwo). W doktrynie oraz utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki rozłożenia zaległości na raty istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Obowiązki te bezpośrednio wynikają z treści art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Po uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego i po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, organ winien zatem jednoznacznie stwierdzić, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 67a § 1 O.p. Jeżeli mimo istnienia przesłanek, podejmuje się decyzję polegającą na odmowie rozłożenia na raty zaległości podatkowej, w uzasadnieniu takiej decyzji winny zostać szczegółowo określone motywy takiego rozstrzygnięcia (art. 210 § 4 O.p.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, iż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1227/97, publ. Lex Nr 33404). Podobnie w orzeczeniu z 5 listopada 1998 r., NSA zauważył, iż decyzja tego rodzaju ma charakter uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się więc do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie rozłożenia na raty zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, publ. Lex Nr 46473). Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż kontrola wobec uznania może mieć ograniczony zakres, ale nie można z niej rezygnować, zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności. Decyzja uznaniowa może być zatem przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w art. 67a O.p. pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Kontrolując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że organy podatkowe prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, na jego podstawie prawidłowo wyciągnęły wnioski w zakresie odmowy rozłożenia na raty kwoty zaległości podatkowej oraz, że dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. W rozpatrywanej sprawie organy podatkowe obu instancji rozważały argumenty skarżącej w odniesieniu do przesłanek "uzasadnionego ważnego interesu podatnika", jak też brały pod uwagę ewentualne zaistnienie przesłanki "interesu publicznego". Organy podatkowe, w szczególności przeprowadziły dokładną analizę obecnego stanu majątkowego i osobistego skarżącej, jak też powiązały ten stan z okolicznościami, które doprowadziły do powstania zaległości podatkowej i następnie, należycie oceniły te okoliczności w kontekście przesłanek, określonych w przepisie art. 67 a § 1 pkt 2 O.p., tj. z punktu widzenia ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego i nie przekroczyły przy tym, zasady swobodnej oceny dowodów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada majątek w postaci domu o powierzchni [...] m 2, zajmowanego przez jedną osobę. Skarżąca osiąga stały dochód, tj. emeryturę w wysokości [...] zł netto miesięcznie oraz wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji ławnika w sądzie w wysokości około [...]zł miesięcznie. Majątek ruchomy skarżącej stanowi również samochód marki [...], rocznik 2008 o szacunkowej wartości [...]zł. Stałe obciążenia finansowe za dostarczone media w okresie ostatnich dwóch miesięcy kształtowały się na poziomie około [...] zł miesięcznie. Skarżąca wskazała na obciążenia finansowe z tytułu spłaty zajęcia komorniczego (pozostała do spłaty kwota [...] zł) oraz kosztów postępowania sądowego (pozostała do spłaty kwota [...]zł). W ocenie Sądu, organy podatkowe odniosły się do powoływanych przez skarżącą oraz ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Sytuację materialną skarżącej uznano za ustabilizowaną i co najmniej przeciętną. Organ odwoławczy zasadnie również zauważył, że sytuacja finansowa skarżącej oraz powstanie zaległości podatkowej nie jest wynikiem zdarzeń nagłych i nieprzewidzianych, wynikających ze zdarzeń losowych, których nie mogła skarżąca przewidzieć ani im zapobiec. Jak zasadnie organ odwoławczy wskazał, przyczyną wniesienia o ulgę podatkową nie jest nagłe załamanie się finansów skarżącej lecz chęć złagodzenia skutków finansowych niekorzystnego dla skarżącej wyroku sądowego. Zasadnie też organ odwoławczy wskazał, że wpływy z podatku od nieruchomości są zaplanowane w budżecie gminy na rok z góry. Odpowiednio do zaplanowanych wpływów zaplanowane są w budżecie wydatki, które te wpływy pokrywają. Wydatki budżetu gminy to głównie różnego rodzaju koszty związane z realizacją zadań publicznych i inwestycji publicznych. Rozłożenie na raty podatku zaplanowanego jako jednorazowy wpływ do budżetu powoduje zachwianie budżetu po stronie wpływów- z których realizowane są zadania publiczne gminy, co nie leży w interesie gminnej społeczności czyli w interesie publicznym. Mając zatem powyższe na względzie Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając orzeczenie w trybie art. 67a § 1 pkt 2 O.p. prawidłowo przedstawił interpretację przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie ulgi podatkowej (istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego), a następnie dokonał analizy sytuacji skarżącej w ich kontekście. Według Sądu, ocena jaką przedstawił organ w zaskarżonej decyzji, mieści się w ramach uznania administracyjnego, które w sprawie nie nosiło cech oceny dowolnej. Prawidłowo również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wskazało, że do wydawania merytorycznych decyzji w zakresie udzielania ulg podatkowych wyłączną kompetencję posiada organ podatkowy pierwszej instancji, którym w tej sprawie jest Prezydent Miasta Koszalin, podejmujący je w trybie tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 233 § 3 O.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - skargę oddalił.