I SA/Sz 466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. oddala skargę. Uchwałą z dnia 24 lutego 2012 r. nr XV/92/2012 Rada Gminy Warnice odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Warnice przedłożonych przez "Wodociągi Zachodniopomorskie" Spółkę z o.o. z siedzibą w Goleniowie w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm., zwanej dalej "ustawa"). W § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Zawiadomieniem z dnia 9 marca 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski poinformował Radę Gminy Warnice o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i zobowiązał do wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone przy sporządzaniu taryf. Pismem z dnia 13 marca 2012 r. Wójt Gminy poinformował, że opracowana przez Wodociągi Zachodniopomorskie Spółka z o.o. taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków została sporządzona z naruszeniem art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 marca 2012 r. doręczonym 29 marca 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr XV/92/2012 Rady Gminy Warnice z 24 lutego 2012 r. W uzasadnieniu podał, że z dołączonego do uchwały uzasadnienia wynika, że powodem odmowy zatwierdzenia taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo były błędy formalne w złożonym wniosku, a także niezrealizowanie założeń wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy Warnice. Wskazano dalej w uzasadnieniu, że w odpowiedzi na wezwanie organu nadzorczego zastępca Wójta Gminy Warnice poinformował, że opracowana przez "Wodociągi Zachodniopomorskie" Spółkę z o.o. taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków została sporządzona z naruszeniem art. 23, art. 25 i art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886, zwanego dalej: "rozporządzenie"). Przytaczając brzmienie wskazanych wyżej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzorczy stwierdził, że zawierają one delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania aktu wykonawczego – rozporządzenia – regulującego w sposób szczegółowy zakres spraw przekazanych przez ustawę. Z kolei jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia, organ nadzorczy stwierdził, że zastępca Wójta Gminy Warnice nie sprecyzował jakie konkretne przepisy zostały naruszone. Dlatego też organ nadzoru stwierdził, że nie sposób uznać, aby Rada Gminy Warnice wykazała, że podstawą dla odmowy zatwierdzenia taryf było ich sporządzenie niezgodne z przepisami prawa. Rada Gminy Warnice wniosła do sądu skargę na rozstrzygniecie nadzorcze. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, t.j. 1) art. 24 ust. 5 (w skardze mylnie podano przepis art. 25 ust. 5) ustawy polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy nie wskazała przepisów prawa, które zostały naruszone przy sporządzaniu taryf, 2) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym polegające na: - nieuprawnionym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem, a jednocześnie – nie wskazaniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, stanowiących podstawę do konieczności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, - nieuprawnionym przyjęciu, że okoliczność niezrealizowania przez Wodociągi Zachodniopomorskie Sp. z o.o. wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy Warnice, w zakresie, w jakim remonty realizowane są w ramach ustalonej taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków – nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów, - nieuprawnionym przyjęciu, że błędy formalne wniosku w sprawie stawek zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie stanowią naruszenia obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały uznając, że nierealizowanie remontów wliczanych do taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz błędy formalne wniosku nie naruszają przepisów i nie dają radzie gminy uprawnienia do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Zdaniem strony skarżącej organ nadzorczy błędnie przyjął, że niezrealizowanie przez Wodociągi Zachodniopomorskie Sp. z o.o. wliczanych do taryfy inwestycji i remontów jest dla spawy "irrelewantne" i skutkuje możliwością przyjęcia, że przy ustaleniu stawek naruszono obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, iż uchwała nr XV/92/2012 Rady Gminy Warnice została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy. Nadto wskazał, powołując się na pogląd orzecznictwa (wyrok WSA w Gliwicach z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 312/08), że podstawę prawną do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf stanowi nie tylko przepis art. 24 ust. 5 ww. ustawy ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzaniu taryf niezgodnie z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje. Stosownie do przepisu art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858, zwanej dalej: ustawą), w brzmieniu obowiązującym w lutym 2012 r., taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (ust.1). Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust.2). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust.5). Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 24 ust. 5 ustawy, ustawową przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. Powołany przepis ma charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. W niniejszym przypadku przepis art. 24 ust. 5 ustawy kreuje po stronie rady gminy kompetencję do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. O tym, w jakich przypadkach może dojść od takiej odmowy, przepis ten jednak nie stanowi w sposób bezpośredni, lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. W tym zakresie konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy legalności ustalonych taryf. Ustawodawca nie wskazuje przy tym konkretnie, o przepisy jakiego aktu prawnego chodzi. W konsekwencji zastosowanej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się z jednoczesnym stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfa ta narusza, chodzi przy tym o przepisy dotyczące sporządzania taryf. Podstawę prawną do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia stanowi wobec powyższego nie tylko przepis art. 24 ust. 5 ustawy, ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami. Przepisy te należy wskazać w podstawie prawnej i w uzasadnieniu uchwały. Obowiązek wskazania przepisów, które naruszono przy sporządzaniu taryf wynika wprost z przepisu art. 24 ust. 5 ustawy (odmówić zatwierdzenia można tylko wtedy, gdy sporządzono je niezgodnie z przepisami). Jeśli możliwość odmowy zatwierdzenia taryf zależy od stwierdzenia niezgodności ich sporządzenia z przepisami, to przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika o uchwały i stanowić jej integralną część. W sytuacji gdy objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie wskazuje na motywy odmowy i nie zawiera wskazania ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu jakie przepisy zostały naruszone przy sporządzaniu taryf to narusza także powołany w jej podstawie przepis art. 24 ust. 5 ustawy. Taki pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 312/08, dostępny w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), który Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela. Odnosząc te uwagi do zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru i podjętej uchwały, stwierdzić należy, że Rada Gminy Warnice jako podstawę prawną uchwały wskazała jedynie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 5 ustawy, a w jej w uzasadnieniu podała tylko okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie, to jest: "1. błędy formalne w złożonym wniosku: tabela B Lp. 1 grupa 1 – cena usługi odprowadzania ścieków podana we wniosku jako taryfa obowiązująca wynosi 6,08, podana wysokość taryfy nowej 6,08, podana zmiana procentowa powinna zatem wynosić 100 %, a we wniosku jest podane 99,93%, co oznacza, że cena odprowadzania ścieków wina zmaleć o 0,07%. 2. niezrealizowanie założeń Wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy Warnice, stanowiącego postawę do corocznych podwyżek". Dlatego też, mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że słusznie organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Warnice nie wykazała, że podstawą odmowy zatwierdzenia taryf opracowanych przez przedsiębiorstwo było ich sporządzenie niezgodne z przepisami prawa. Sąd w całości podziela podniesiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pogląd Wojewody Zachodniopomorskiego, że w takiej sytuacji nie można dokonać oceny legalności tego aktu. Wbrew zarzutom skargi należy podnieść, że Wojewoda Zachodniopomorski podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie oceniał wpływu opisanych przez Radę Gminy okoliczności na ważność uchwały. Wskazanym przez Wojewodę uchybieniem Rady Gminy Warnice było niewskazanie przepisów prawnych, które zostały naruszone przez Wodociągi Zachodniopomorskie Spółkę z o.o. przy wydaniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Dodatkowo wypada zauważyć, że prawidłowo Wojewoda Zachodniopomorski uznał również, że Rada Gminy Warnice nie wskazała również w toku postępowania nadzorczego, że podstawą dla odmowy zatwierdzenia taryf było ich sporządzenie niezgodnie z przepisami prawa. Wskazane przez organ gminy przepisy art. 23, 25, 27 ust. 2 ustawy zawierają jedynie normy kompetencyjne dla określonego ministra do określenia w drodze rozporządzenia wskazanych w tych przepisach materii, natomiast powołanie całego rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886) nie można uznać za powołanie przepisu prawa, wymaganego treścią art. 24 ust. 5 ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przypomnieć należy, że brzmienie tego przepisu jest następujące: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust.1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust.2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust.4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust.5). Stwierdzić należy, wbrew zarzutom skargi, że Wojewoda Zachodniopomorski cytowanego przepisu nie naruszył. Organ nadzoru wskazał bowiem w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy. Zatem za nieuzasadniony należy uznać zarzut nie wskazania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, stanowiących podstawę do konieczności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 ustawy oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Naruszenia innych przepisów prawa Sąd nie stwierdził i oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270).