I SA/Sz 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] Nr [...], skierowaną do A.Z., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] odmawiającą umorzenia składek oraz odsetek z tytułu nieopłaconych składek za okres 08/2003 r.-02/2010 r. w łącznej kwocie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że A.Z. w dniu 11 lutego 2010 r. złożył w Oddziale ZUS w S. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek oraz odsetek od nieopłaconych składek za okres 08/2003 r.-02/2010 r. w łącznej kwocie [...]. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją materialną płatnika. Ponadto, wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład odmówił zobowiązanemu umorzenia ww. należności. W dniu 8 lipca 2010 r. - na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, gdyż większość czasu spędza w redakcji w C., gdzie wydaje gazetę lokalną. Podał także, że jest osobą schorowaną, zmuszoną korzystać z odpłatnych usług medycznych, ze względu na nieopłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podniósł także, że nie jest w stanie opłacać bieżących składek i powstałego zadłużenia. Dalej, organ odwołał się do treści przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazując, że z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dalej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ wskazał, że wnioskodawca jest czynnym przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności fotograficznej pod nazwą "S", z której uzyskuje dochody. Według organu, aktualna sytuacja materialna zainteresowanego umorzeniem (dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej według oświadczenia w wysokości około [...]), w kontekście posiadanego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, uniemożliwia mu uregulowanie zaległości składkowej jednorazowo, czy też w bliżej określonym przedziale czasu. Posiada on także zobowiązanie alimentacyjne w kwocie [...] miesięcznie, które jako należność uprzywilejowana w dochodzeniu winno być regulowane w pierwszej kolejności. Pomimo wskazanych okoliczności, według organu, przesłanką przemawiającą za umorzeniem nie może być powołana przez płatnika okoliczność, iż nie jest on w stanie, prowadząc działalność gospodarczą, regulować bieżących składek i spłacać powstałego zadłużenia, gdyż zasadą jest płacenie składek. Nieopłacenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, było powodem powstania zaległości na koncie płatnika składek, a w konsekwencji doprowadziło do konieczności korzystania przez dłużnika z prywatnej służby zdrowia. Organ wskazał, że nie kwestionuje sytuacji zdrowotnej zainteresowanego umorzeniem, jednakże okoliczność ta nie stanowi przeszkody w prowadzeniu przez dłużnika działalności gospodarczej. Ponadto, zobowiązany pozostaje aktywny zawodowo, osiągając dochody, posiada zobowiązania z tytułu kart kredytowych w wysokości [...] (miesięczna rata w kwocie [...]) oraz w "L" Banku w kwocie [...] (miesięczna rata w kwocie około [...]). Według organu, rezygnacja z dochodzenia należności publicznoprawnych, jakimi są należności z tytułu składek, doprowadziłoby do uprzywilejowania należności cywilnoprawnych, które wskazuje zobowiązany. Organ zauważył, na wskazaną przez wnioskodawcę okoliczność, iż od dnia 3 marca 2010 r. nie jest on właścicielem samochodu osobowego marki [...], rok produkcji 2003, o numerze rejestracyjnym [...], który nabył po powstaniu zaległości z tytułu składek, tj. w dniu 5 września 2003 r., co wskazuje na posiadane zdolności finansowe. Ponadto, płatnik przeznaczył środki finansowe na zakup pojazdu, generując zadłużenie wobec ZUS. Według organu, brak jest zatem podstaw do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, A.Z. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi, że nie uwzględnił jego sytuacji życiowej, rodzinnej i stanu majątkowego. Skarżący podkreślił, że wpadł w pułapkę zadłużenia i nie widzi szans na wyjście z kłopotów, gdyż ma 54 lata i nie jest w stanie już się przekwalifikować. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot: "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę w po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw (vide: prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 20-08-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 111/09; z dnia 25-11-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 635/09; z dnia 4-12-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 744/09; z dnia 17-02-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 888/09 i z dnia 9-12-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 636/10, wszystkie publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, należy wskazać, że uwzględniając argumenty, które legły u podstaw wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nowelizacją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ((Dz. U. Nr 6 z 2011 r., poz. 18, art. 1), zmienił dotychczasowe jego brzmienie o treści: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: ...5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,..." wykreślając słowa: "...w niższej instancji...". Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań większość czynności w sprawie wykonywała inspektor S.C., gdyż kierowała pisma do strony postępowania, zarówno w sprawie rozpoznawanej po raz pierwszy, jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A, bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora M.P. oraz Dyrektora Z.Z. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić tę decyzję. Oznacza to również, iż Sąd nie oceniał zasadności odmowy umorzenia zaległości, wobec czego argumentacja podniesiona przez skarżącego w skardze może być ponowiona w dalszym postępowaniu przed organem. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko.