I SA/Sz 532/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA – Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 marca 2024 r. nr [...] w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2024 rok (D. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2024 r. poz. 1863) p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu D. C. wpis od skargi w kwocie [...]zł [...] Rada Miejska w T. w dniu 21 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2024 rok. D. C. (dalej: "Skarżący") w skardze na powyższą uchwałę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu poniesionych kosztów postępowania administracyjnego według norm przypisanych. Skarżący zażądał również zwrócenia się przez sąd do Gminy T. o przesłanie odpisów akt administracyjnych dotyczących podjęcia zaskarżonej uchwały na potwierdzenie okoliczności wskazanych w skardze. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 5a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych; 2. nadanie uchwale mocy wstecznej co jest niezgodne z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Następnie Skarżący wykazując interes do złożenia skargi, wskazał, że jest czynnym płatnikiem podatku od nieruchomości w Gminie. Płaci regularnie podatki. Obniżenie przedmiotowego podatku rolnego było zainicjowane naciskami rolników na radnych Rady Miejskiej w T. . Dochodziło do sytuacji, że rolnicy organizowali pikiety przed urzędem miejskim. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w radzie miejskiej zasiadało wówczas kilku rolników, a organizatorem pikiet był były burmistrz, co wpłynęło również na wyniki głosowania. Zaskarżona uchwała faworyzuje jedną grupę społeczną - rolników. Pozostali płatnicy podatków są w tym momencie poszkodowani, albowiem muszą płacić wyższe stawki podatku celem utrzymania budżetu gminy na założonym poziomie. W planie budżetowym gminy planowana kwota podatku rolnego była o wiele wyższa, tj. o 20 % wyższa. Obniżenie podatku rolnego wpłynie znacznie na kondycję finansową gminy, która będzie musiała podnieść podatki innego rodzaju. Ponadto podjęcie takiej uchwały przysparza ogrom pracy urzędnikom, którzy muszą wydać decyzje korygujące. Z wiedzy, jaką posiadał Skarżący wynikało, że jeszcze nie wszystkie decyzje zostały wydane. Ponadto rolnicy złożyli lawinowo wnioski o umorzenie podatku rolnego. Zaistniała sytuacja prowadzi do zachwiania budżetu gminy oraz faworyzowania przez radnych jednej grupy społecznej. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że na sesji rady miejskiej w dniu 21 marca 2024 r. podjęto uchwałę nr [...] z 21 marca 2024 r. w sprawie obniżenia średniej ceny skupu żyta przyjmowanej do obliczenia podatku rolnego na 2024 rok. Przedmiotowa uchwała zawiera szereg naruszeń prawa, w tym naruszenie, które powinno przyczynić się do stwierdzenia jej nieważności, tj. naruszenie art. 5 a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych. Powołując się na treść art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych, Skarżący wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że projekt uchwały rady miejskiej w sprawie obniżenia ceny żyta jako podstawy naliczania podatku rolnego na obszarze gminy nie był przedłożony do zaopiniowania Izbie Rolniczej. Skarżący powołał się definicję terminu "istotny" podaną w orzecznictwie sądów administracyjnych i wskazał, że brak zasięgnięcia opinii właściwej miejscowo izby rolniczej w powyższej sprawie, stanowi naruszenie przepisów określających procedurę podjęcia badanej uchwały. Naruszenie przepisów art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o podatku rolnym ma charakter istotny. Następnie Skarżący dodał, że sprawą o tym samym stanie faktycznym (tylko innej gminy) zajmowała się również Regionalna Izba Obrachunkowa w O., która uchwałą nr [...] z 30 listopada 2022 r. stwierdziła nieważność uchwały Rady Gminy D. (jako dowód załączył uchwałę RIO w O.). Skarżący wskazał, że od 2022 r. przepisy prawa pozostają bez zmian. Nie może być tak w demokratycznym państwie, że od jednej rady miasta wymaga się, aby działała w oparciu o przepisy prawa, a od drugiej nie wymaga się tego. W ocenie Skarżącego na uwagę zasługuje fakt, że uchwała wydana pod koniec pierwszego kwartału ma zacząć obowiązywać z mocą wsteczną od 1 stycznia 2024 r. w sytuacji, gdy wszyscy rolnicy już złożyli deklaracje na podatek rolny (do 15 stycznia). Zdaniem Skarżącego taka regulacja jest niedopuszczalna, albowiem przyniesie ona szkody gminie, gdyż część rolników zapłaciła już podatek w wyższej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu tego pisma procesowego organ wskazał, że nie podziela argumentów przedstawionych w skardze. Stwierdził, że również Regionalna Izba Obrachunkowa w uchwale z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] nie podzieliła tych argumentów. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisu art. 5a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 roku o izbach rolniczych, jednak naruszenie to uznane zostało za nieistotne. RIO stwierdziło, że to uchybienie proceduralne z uwagi na to, że nie wywołało negatywnych skutków dla podmiotów adresatów tej uchwały, nie mogło przyczynić się do stwierdzenia nieważności uchwały (jako dowód organ załączył kserokopię uchwały Kolegium RIO z 17 kwietnia 2024 r. nr [...]). Organ w całości podzielił rozważania zaprezentowane przez Kolegium Regionalnej Izy obrachunkowej. Nie podzielił argumentu skarżącego co do braku możliwości nadania uchwale mocy wstecznej. W ocenie organu artykuł 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wyraża generalną zasadę, że akty normatywne (m.in. akty prawa miejscowego organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego) zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w art. 5 ustawy ustawodawca zawarł niejako wyłom od ww. zasady, wskazując, że powyższe nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z wzajemnego stosunku art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy wynika jednak, że zakaz z art. 4 ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić, stosując przy nadawaniu wstecznej mocy wspomniany art. 5. Jednak warunkiem koniecznym dla zastosowania tego uregulowania jest to, aby taka operacja nie sprzeciwiała się zasadom demokratycznego państwa prawnego. Przy tym wprowadzany akt ma polepszać sytuację prawną niektórych adresatów danej normy i nie pogarszać sytuacji prawnej pozostałych adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r.,K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika dopuszczalność wprowadzania w życie przepisów z mocą wsteczną. Jeżeli więc rada gminy zamierza wprowadzić uchwałę w sprawie zmiany uchwały podatkowej z mocą wsteczną (obniżenie niektórych stawek) i nie naruszy ona sfery wolności i uprawnień wszystkich podmiotów prawa (podatników tego podatku), a przy tym rada gminy uzasadni pisemnie potrzebę wydania takiej uchwały - to działanie rady gminy będzie można uznać za prawnie dozwolone i skuteczne. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r., II FSK 155/13, który wskazał, że: "zakaz ustanawiania retroaktywnego prawa nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić". Ze względu na powyższe, organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez Skarżącego skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U.2024.1464 t.j.; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd zauważa, że jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza sposób rzeczywisty i bezpośredni (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (vide wyroki Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r., II SA/Go 476/10 oraz z 30 czerwca 2011 r., II SA/Go 83/11 i postanowienie tegoż Sądu z 14 grudnia 2011 r., II SA/Go 760/11). Tym samym uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 wskazywanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że Skarżący w treści skargi zawarł wyjaśnienia dotyczącego jego interesu do złożenia skargi wskazując w tym zakresie, że: - jest czynnym płatnikiem podatku od nieruchomości w Gminie; - płaci regularnie podatki; - obniżenie przedmiotowego podatku rolnego było zainicjowane naciskami rolników na radnych Rady Miejskiej w T. ; dochodziło do sytuacji, że rolnicy organizowali pikiety przed urzędem miejskim; nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w radzie miejskiej zasiadało wówczas kilku rolników, a organizatorem pikiet był były burmistrz, co wpłynęło również na wyniki głosowania; - zaskarżona uchwała faworyzuje jedną grupę społeczną – rolników a pozostali płatnicy podatków są w tym momencie poszkodowani, albowiem muszą płacić wyższe stawki podatku celem utrzymania budżetu gminy na założonym poziomie; - w planie budżetowym gminy planowana kwota podatku rolnego była o wiele wyższa, tj. o 20 % wyższa; obniżenie podatku rolnego wpłynie znacznie na kondycję finansową gminy, która będzie musiała podnieść podatki innego rodzaju; - podjęcie takiej uchwały przysparza ogrom pracy urzędnikom, którzy muszą wydać decyzje korygujące; z wiedzy, jaką posiadał Skarżący wynikało, że jeszcze nie wszystkie decyzje zostały wydane a rolnicy złożyli lawinowo wnioski o umorzenie podatku rolnego; - zaistniała sytuacja prowadzi do zachwiania budżetu gminy oraz faworyzowania przez radnych jednej grupy społecznej. W ocenie Sądu powyżej wskazane przez Skarżącego okoliczności nie spełniają normy art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Przy czym podkreślić należy, że na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na składającym skargę. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w zaskarżonej uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną, poprzez uszczuplenie praw (pogorszenie sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Sąd szczególnie podkreśla, mając na uwadze twierdzenia Skarżącego w zakresie jego interesu uprawniającego do złożenia skargi w rozpoznawanej sprawie, że owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na hipotezie, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2024 r., II SA/Gl 1866/23). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 21 marca 2024 r. naruszała interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał bowiem, że zaskarżona uchwała w sposób konkretny, realny, aktualny – w sposób znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa – naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie poprzez uszczuplenie praw (pogorszenie sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). W ocenie Sądu, twierdzenia Skarżącego nie wskazują, że przepisy zaskarżonej uchwały nakładają na Skarżącego jakiekolwiek obowiązki czy też pozbawiają Skarżącego posiadanych uprawnień. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby Skarżący posiadał legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez Skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącej jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.