I SA/Sz 546/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Straży Miejskiej na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] Nr [...] odmawiające "S" w S. przystąpienia do egzekucji i zwracające tytuły wykonawcze wystawione na Z.R. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w dniu 15 marca 2010 r. otrzymał tytuły wykonawcze z dnia 1 marca 2010 r., wystawione przez "S" w S. w stosunku do zobowiązanego Z.R., o numerach [...] dotyczące egzekucji kary porządkowej. Ww. postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. odmówił przystąpienia do egzekucji i zwrócił tytuły wykonawcze "S" w S. celem usunięcia wad uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), ze względu na niewłaściwe określenie wierzyciela. "S" w S. wniosła zażalenia na ww. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. W uzasadnieniu zażalenia "S" w S. wskazała, że skoro kary porządkowe stanowią dochód budżetu państwa, to wierzycielem jest ona, a właściwym organem egzekucyjnym - naczelnik urzędu skarbowego Dyrektor Izby Skarbowej w S., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, organ odwoławczy - powołując przepisy art. 1a pkt 13, art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 1, § 2, art. 29 § 1 u.p.e.a. - wskazał, że tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel i winien on zawierać oznaczenie wierzyciela. W sytuacji, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy, między innymi w zakresie oznaczenia wierzyciela, to organ egzekucyjny zwraca go. Według organu odwoławczego, straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, zaś prezydent zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym. Prezydent jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. W związku z tym, straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania na podstawie upoważnienia prezydenta. Funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową o której mowa w art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Skoro komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży, to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. W konsekwencji uznania, iż komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, jest to, iż nie jest on także wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Nie jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku zapłaty kary porządkowej, o której mowa w art. 49 ust. 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Następnie, organ wskazał, że - zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Według organu, z tego przepisu wynika, iż wierzycielem - w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy u.p.e.a. - jest właściwy do orzekania organ I instancji. Skoro więc, straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta miasta, to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, wykonuje swoje zadanie z upoważnienia prezydenta, dlatego, to Prezydent Miasta S. jest w sprawie właściwym do orzekania organem I instancji, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Prezydent Miasta S. jest więc też wierzycielem, o którym mowa w art. 1a pkt 13 ustawy i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Niezależnie od powyższego, Dyrektor Izby Skarbowej w S. zwrócił uwagę na wątpliwości co do podstawy prawnej posługiwania się pieczęcią urzędową uwidocznioną w rubryce 45 tytułów wykonawczych. Jak podniósł organ, stosownie do art. 16c ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych, urzędową pieczęć używają podmioty, o których mowa w art. 2a tejże ustawy. Przepis ten, jako podmioty uprawnione, wymienia gminy, związki międzygminne oraz ich organy. To samo odnosi się do powiatu, a "S" w S. nie ma statusu organu administracji. Wobec tego, nie jest uprawniona do posługiwania się pieczęcią urzędową. Tak więc, i tego powodu, według organu, tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca "S’ w S. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 1a pkt 13 i art. 5 § 2 pkt 2 oraz art. 27 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 49 § 1 i art. 51 § 1 i 4 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania komendantowi straży gminnej statusu wierzyciela w egzekucji należności pieniężnych, tj. grzywien stanowiących dochód Skarbu Państwa i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, iż - zgodnie z art. 49 i art. 51 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - straż gminna, stosując karę porządkową występuje jako inny niż sąd organ procesowy prowadzący czynności wyjaśniające. W tym zakresie działa ona z wyraźnego, odrębnego umocowania ustawowego, wykonując powierzone jej czynności procesowe na rzecz Skarbu Państwa (tak jak Policja). Z uwagi zatem na to, iż stosownie do art. 54 § 4 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających stanowią dochód budżetu państwa, to wierzycielem wobec strony zobowiązanej (z obowiązkiem późniejszego rozliczenia się) pozostaje straż gminna jako organ prowadzący czynności wyjaśniające. Jak podkreśliła skarżąca, straż miejska jest jednostką organizacyjną o szczególnym charakterze. Sam fakt, że wykonujący ustawowe obowiązki komendant straży gminnej nie jest organem administracyjnym, nie wyłącza wykonywania przez niego uprawnień wierzyciela należności pieniężnej orzeczonej przez niego wobec osoby zobowiązanej w trybie powołanych przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Z powyższego skarżąca wywiodła, iż skoro straży gminnej ustawodawca powierzył szczególne uprawnienia organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w sprawach o wykroczenia, to organizacyjne podporządkowanie straży gminnej prezydentowi miasta nie ogranicza jej podmiotowych uprawnień wierzyciela działającego z mocy prawa w interesie Skarbu Państwa, zaś komendant straży miejskiej jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w S. nie podzielił zasadności podniesionych w niej zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia, czy "S" w S. jest wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) oraz, czy jest ona uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. Art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi zaś, że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na podstawie art. 1a pkt 13 u.p.e.a., za wierzyciela uważa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z ww. przepisów wynika zatem, że tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel i winien on zawierać prawidłowe oznaczenie wierzyciela. W sytuacji, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1, między innymi w zakresie prawidłowego oznaczenia wierzyciela, organ egzekucyjny zwraca tytuł. Z prawidłowo poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które za podstawę orzekania przyjmuje także skład orzekający w sprawie, wynika, że "S" w S. wystawiła tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] na zobowiązanego Z.R., obejmujące należność z tytułu kary porządkowej nałożonej w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Tytuły te zostały zwrócone, gdyż nie zawierały prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Kara porządkowa, której dotyczyły tytuły wykonawcze, została nałożona na podstawie art. 49 § 1 i art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z art. 49 § 1 tego Kodeksu, na świadka, biegłego, tłumacza lub specjalistę, który bez usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie uprawnionego organu lub bez zezwolenia tego organu samowolnie wydalił się z miejsca czynności przed jej zakończeniem albo bezpodstawnie odmówił złożenia zeznań, wykonania czynności biegłego, tłumacza lub specjalisty, można nałożyć karę porządkową do [...], a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do [...]. Zgodnie zaś z treścią art. 51 § 1 Kodeksu, środki przymusu, o których mowa w art. 49 stosuje organ dokonujący czynności wyjaśniających. Art. 51 § 4 Kodeksu stanowi natomiast, że kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa. Określając dalej status prawny straży miejskiej, należy wskazać, że - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zaś zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Zgodnie z kolei z art. 26 ust. 4 tej ustawy, w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Zarazem prezydent wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy), przy czym - tych ostatnich, również zatrudnia oraz zwalnia (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy). Jedną z jednostek organizacyjnych miasta - tworzoną przez radę miasta - jest straż miejska. Status prawny straży miejskiej został określony w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123 poz. 779 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, do ochrony porządku publicznego na terenie gminy może być utworzona samorządowa umundurowana formacja - straż gminna, zwana dalej strażą. Straż spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej, wykonując swe zadania z poszanowaniem godności i praw obywateli (ust. 2). Zgodnie z treścią art. 2 ust.1 ustawy, rada gminy może utworzyć straż gminną (w gminach, w których organem wykonawczym jest burmistrz albo prezydent miasta - rada miasta tworzy straże miejskie). Na podstawie art. 5 tej ustawy, koszty związane z funkcjonowaniem straży pokrywane są z budżetu gminy. Zgodnie z treścią art. 6 ust.1 ustawy, straż jest jednostką organizacyjną gminy. Strażą kieruje komendant zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta - art. 7 ust.1 i 2). Przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z treścią art. 9 ust.1 ustawy, nadzór nad działalnością straży sprawuje wójt, burmistrz (prezydent miasta). Strażnik wykonujący zadania, o których mowa w art. 10 i 11, ma prawo do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych - w trybie i zakresie określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 12 ust.1 pkt 5). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, straż gminna (w gminach, w których organem wykonawczym jest burmistrz albo prezydent miasta - straż miejska), wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Do zadań tych należą między innymi ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 pkt 1 i 2 ustawy). Uprawnienia pracowników straży (strażników) wynikają z art. 12 ust. 1 ustawy i obejmują m.in. wydawanie poleceń i udzielanie pouczeń, legitymowanie w celu ustalenia tożsamości, nakładanie grzywien w postępowaniu mandatowym, kierowanie wniosków o ukaranie i oskarżanie przed sądem, a także usuwanie albo unieruchamianie pojazdów (pkt 1, 2 i 4-7). Analiza przywołanych wyżej przepisów wskazuje, iż straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy. Prezydent miasta, jako organ wykonawczy, zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym. Prezydent jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. Można zatem uznać, iż straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, o której mowa w art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Skoro zatem, komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży, to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/07, publ. w Lex Nr 466164 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt U 1/07, publ. w OTK-A 2007/3/29). Konsekwencją uznania, że komendant straży miejskiej nie jest organem, w rozumieniu prawa administracyjnego, jest to, iż nie jest on także wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt.13 u.p.e.a. Nie jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku zapłaty kary porządkowej, o której mowa jest w art. 49 ust.1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Kwestię, kto jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku reguluje art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, właściwy do orzekania organ I instancji. Z wymienionego przepisu wynika, iż wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest właściwy do orzekania organ I instancji. Skoro straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta miasta to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, wykonuje swoje zadanie z upoważnienia prezydenta. Oznacza to, iż to prezydent miasta jest właściwym do orzekania organem I instancji w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Prezydent jest więc też wierzycielem, o którym mowa jest w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Kary porządkowe stanowią dochód budżetu państwa. Obowiązkiem prezydenta jest więc przekazanie wyegzekwowanej kary na rachunek budżetu państwa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2010 r. , sygn. akt III SA/Łd 547/09, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuzasadniony jest zatem zarzut strony skarżącej, że uprawnienie "S" w S. do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej wynika z przepisu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., stanowiącego, że: "Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest:... dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku;...", gdyż strażnicy "S" w S., nakładając kary porządkowe na podstawie art. 49 § 1 i art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, nie nabywają uprawnienia do żądania wykonania nałożonych kar porządkowych, bowiem kara ta nie wynika z orzeczenia sądu, innego organu (co wyżej wskazano), ani bezpośrednio z przepisów prawa. W kontekście powyższych rozważań, nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżącej zawartymi w skardze, iż straż miejska zalicza się do kategorii "innych organów" określonych w art. 7 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, bowiem zgodnie z przepisami art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, iż z uwagi na to, że straż miejska nie jest organem administracji, lecz jednostką organizacyjną miasta, to nie mieści się ona w katalogu podmiotów uprawnionych do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, wymienionych w art. 2a ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.), wśród których wymienia się tylko gminy, związki międzygminne oraz ich organy jak również powiaty, związki powiatów oraz ich organy (art. 2a pkt 3 i 4 ). Zgodnie natomiast z art. 16c ust. 3 ustawy, urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa jest w art. 2a. Należy więc uznać, iż "S" w S,. nie była uprawniona do posługiwania się pieczęcią urzędową uwidocznioną w zwróconych jej tytułach wykonawczych. W związku z tym, tytuły wykonawcze nie spełniały również wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie którym tytuł wykonawczy zawiera datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Reasumując, skoro tytuły wykonawcze z dnia 1 marca 2010 r. nie zostały wystawione przez uprawnionego wierzyciela, nie zawierały prawidłowego oznaczenia wierzyciela, ani prawidłowej pieczęci urzędowej, to organ I instancji prawidłowo dokonał ich zwrotu. Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd - na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.