I SA/Sz 553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w S.) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], którą odmówiono wnioskodawczyni E. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytuły składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. - dalej "ustawa COVID-19"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zgodnie z art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 zo ustawy COVID-19 zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 – dalej "rozporządzenie 651/2014") w dniu 31 grudnia 2019 r. Zakład stwierdził, że w związku z trudną sytuacją w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów nie przysługuje Skarżącej jako przedsiębiorcy zwolnienie z opłacenia składek o których mowa art. 31 zo ustawy COVID. W wyniku weryfikacji oraz rozliczenia konta płatnika składek, Zakład ustalił, że zadłużenie Skarżącej na dzień 31 grudnia 2019 r. przewyższa sumę przypisów składek za cały rok 2019. Jako przedsiębiorca Skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji, o której mowa wyżej. Tym samym, jako dłużnikowi Zakładu nie przysługuje Skarżącej prawo zwolnienia z opłacenia składek tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. W opinii Skarżącej, naruszenie prawa przez Zakład polega na sprzecznościach istniejących pomiędzy udowodnionym stanem faktycznym, a interpretacją materiału dowodowego, dokonaną przez Organ oraz relatywizacją obowiązujących przepisów prawa. Organ podnosi, że zaległości z uregulowaniem należności za lata 2002 - 2019 stanowią wyraźny dowód na to, że pandemia w żadnym stopniu nie wpłynęła negatywnie na sytuację materialną skarżącej. Jest to twierdzenie rażąco chybione i nie poparte żadnymi dowodami, a jedynie subiektywną i stronniczą oceną Organu. Skarżąca wskazał, że umorzenie zaległych składek jest obecnie przedmiotem odrębnego postępowania o udzielenie pomoce de minimis, zawisłego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (sygn. akt I SA/Sz 915/20). Ponadto, oceniając wpływ pandemii na sytuację finansową Skarżącej, należy wziąć pod uwagę, iż w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z płatności składek na okres od marca do maja 2020 r, Skarżąca systematycznie opłacała bieżące należności wobec ZUS. Jednakże Organ zaliczał te wpłaty według własnego uznania, a tym samym stworzył iluzję braku wpłat bieżących. Co więcej, w latach 2017- 2019 skarżąca również na bieżąco regulowała należności wobec ZUS. Jednakże również wtedy należności te były zaliczane na poczet wcześniejszych zaległości, a tym samym ZUS miał możliwość wykazania, że w okresie poprzedzającym pandemię skarżąca nie wywiązywała się ze swoich obowiązków płatniczych, choć de facto to czyniła. Dopiero po pogorszeniu się jej sytuacji na rynku świadczonych usług, co było spowodowane właśnie ograniczeniami spowodowanymi rozprzestrzenianiem się Covid-19, sytuacja wymusiła na skarżącej złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku uiszczania składek ZUS w okresie od marca, do maja 2020 r. Tym samym skarżąca spełniła warunek opisany w przepisie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID. Kolejnym potwierdzeniem pogorszenia się sytuacji materialnej Skarżącej jest fakt, że sytuacja ta wymusiła na niej zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, co było konsekwencją rażącego zmniejszenia ilości klientów zainteresowanych jej usługami. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności decyzji ZUS w całości; zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 30 stycznia 2020 r.; zwolnienie skarżącej z kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości, uzupełniając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu w przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) P.p.s.a.) lub naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że Zakład dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uznał, że skarga jest uzasadniona. Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie przedstawienie procesu rozumowania organu w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi także jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę zasadności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd. Według Sądu zarówno zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2020 r., jak również poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2020 r. wykazują w powyższym zakresie istotne i dyskwalifikujące braki. W decyzji z [...] czerwca 2020 r. Zakład ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie Skarżącej wynosiła [...] zł i przewyższa sumę przypisów składek w 2019 r., która wynosi [...] zł. W związku z powyższym, Skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Z kolei w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zakład wskazał jedynie, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, a Skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji, o której mowa w rozporządzeniu 651/2014. Decyzja ta nie zawiera jednak jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska zaprezentowanego przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli sądowej. Nie wskazuje bowiem przepisów, z których wprost wynika, że udzielana pomoc w postaci zwolnienia od opłacania składek z uwagi na zadłużenie Skarżącej z tytułu składek na dzień 31 grudnia 2019 r. stanowi pomoc publiczną i kwalifikuje się z tego powodu do odmowy prawa do zwolnienia. Zwrócić należy uwagę, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lapidarnym uzasadnieniem. Natomiast odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do zaskarżonej decyzji i stanowić jej uzupełnienia (zob. wyrok NSA z 9 września 2021 r., I GSK 259/21, wydany na skutek skargi kasacyjnej ZUS od wyroku WSA w Szczecinie z 4 listopada 2020 r., I SA/Sz 580/20 w analogicznej sprawie. Z taką sytuacją mamy ewidentnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż dopiero w odpowiedzi na skargę Zakład odnosi się do instytucji zwolnienia z opłacania składek jako pomocy publicznej, przywołując przy tym m. in. art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, zawierającego definicję "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji", jak również przepisy ustawy - Prawo upadłościowe, aby w końcu w sposób nieczytelny stwierdzić, że przedsiębiorstwo Skarżącej należy do podmiotów, które spełniały przesłanki objęcia go postępowaniem upadłościowym. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia wynikającego z zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy, że w kompetencjach sądu administracyjnego nie leży dokonywanie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą. Sąd ten uprawniony jest jedynie badać, czy ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji, i ich ocena prawna dokonana przez organy administracji publicznej, odpowiadają obowiązującemu prawu. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony zastępować organów administracji w prowadzeniu postępowania dowodowego (dokonywania ustaleń faktycznych) i dokonywania w ich zastępstwie oceny prawnej, a także nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to bowiem leży w zakresie kompetencji (uprawnień i obowiązków) organu (ZUS). Podkreślić zatem należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, jasne wyartykułowanie procesu decyzyjnego w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z kluczowych gwarancji realizacji zasady przekonywania przewidzianej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie posiada uprawnień (nie zastępuje organu) do wskazywania za organ motywów uzasadnienia podjętej decyzji. Właściwie sporządzone uzasadnienie wymaga zatem logicznego i spójnego przedstawienia przez organ stanowiska, z którego jednoznacznie wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, analizę konieczną w procesie subsumpcji (kwalifikacji prawnej), czyli przyporządkowania stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa materialnego, a nie tylko wykaz "suchych" faktów i norm prawnych. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia ma przekonać adresata decyzji o rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, a w dalszej kolejności ma umożliwić pogłębioną kontrolę sądu i ocenę rozumowania organu. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów. Z tych też powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład rozważy, czy Skarżącej przysługuje wnioskowane wsparcie z art. 31zo ustawy COVID-19 stanowiące pomoc publiczną, zgodnie z art. 15zzzh ustawy COVI-19. W zależności od ustaleń, organ podejmie rozstrzygnięcie co do meritum wniosku Skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., zawierające niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne, a w przypadku, gdy uzna, że sytuacja Skarżącej w aspekcie wnioskowanego zwolnienia podlega pod pomoc publiczną, w szczególności szczegółowo wyjaśni, na podstawie rzetelnie ustalonego i przedstawionego stanu faktycznego, dokładnej podstawy prawnej (przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie przez dokładne wskazanie artykułu, ustępu, punktu, litery określonego aktu prawnego, o ile takie występują). W przypadku zatem, gdy Zakład ponownie uzna, że zwolnienie nie może być przyznane, gdyż stanowi pomoc publiczną, a świadczy o tym okoliczność, że przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. miał zaległości z tytułu nieopłaconych składek - to zobowiązany jest szczegółowo przeprowadzić wywód prawny wykazujący zasadność takiego rozstrzygnięcia, ze wskazaniem konkretnych przepisów prawnych, stanowiących podstawę takiego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem braku wskazania takich przepisów i wyjaśnienia podstaw zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie, odmowa przyznania pomocy w związku ze wskazaną okolicznością nie może mieć miejsca. Ponadto, Zakład odniesie się do zarzutów, które Skarżąca podniosła w toku prowadzonego postępowania oraz w skardze, w tym dotyczących regulowania przez nią bieżących należności wobec ZUS już od 2017 r., i oceni ich wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, Skarżąca była bowiem zwolniona z obowiązku ich uiszczenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. i nie była zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącej Wydziału I w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie z dnia 08 października 2021 r., o czym poinformowano strony, wskazując na możliwość przedłożenia dodatkowego stanowiska w sprawie. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl