I GSK 259/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 580/20 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 580/20 uwzględnił skargę M. D. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacania należnych składek i uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik organu, który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień przepisom k.p.a.; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w związku z art. 180 k.p.a. – poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, na skutek uznania, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero na etapie ponownego rozpatrzenia wniosku w sprawie zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek i to wyłącznie w zakresie odwołań, nie natomiast do wydanej decyzji o odmowie zwolnienia wskazanej w art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID; c. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID w związku z Komunikatem Komisji Sekcji 3.1. Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01), (Dz.Urz. UE C 91 I z 20.03.2020 r., str. 1; dalej: Komunikat Komisji) w związku z art. 2 pkt 18 a–e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014; dalej: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014) – poprzez nieoddalenie skargi, pomimo że wnioskodawca nie spełnił przesłanek do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, z uwagi na jego trudną sytuację jako przedsiębiorcy, która to sytuacja wyłącza skorzystanie z prawa przewidzianego ustawą o COVID; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID w zw. z Komunikatem Komisji Sekcji 3.1. Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVI-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.Urz. UE C 91 I z 20.03.2020 r. str. 1) w związku z art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014) – a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji gdy wnioskodawca jest podmiotem, który nie może otrzymać przedmiotowej pomocy z uwagi na swoją trudną sytuację w rozumieniu przywołanego przepisu rozporządzenia. Wskazując na powyższe zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych uwag – w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury procesowej, które mają oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest w szczególności zasadny zarzut I a. i b. petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji trafnie podkreślił, że wydana w sprawie decyzja jest – w warstwie uzasadnienia – niezwykle lakoniczna. Trafnie równocześnie w motywach rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do zaskarżonej decyzji i stanowić jej uzupełnienie. Jeżeli weźmie się pod uwagę powyższe, to Sąd I instancji prawidłowo zastosował treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazując na potrzebę sporządzenia takiej postaci uzasadnienia decyzji, która pozwalałaby na kontrolę czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny – po przeprowadzeniu właściwego postępowania wyjaśniającego – a także czy właściwie dokonano subsumcji przepisów prawa materialnego. Gdyby przyjąć, że decyzja jest prawidłowa, to zupełnie zbyteczne byłoby znaczące wzbogacenie argumentacji w obszarze ustaleń faktycznych, jak i w sferze stosowanych regulacji prawnych, zawarte w odpowiedzi na skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – niezależnie od tego, jakie przepisy proceduralne mają w sprawie zastosowanie, wydany w sprawie akt administracyjny winien być na tyle kompletny aby pozwalał adresatowi ocenić trafność dokonanych w sprawie ustaleń i zweryfikować zastosowane normy prawa materialnego. Za niedopuszczalną Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sytuację – stanowiącą konstrukcję zarzutu I c. petitum skargi kasacyjnej – powołania art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID, Komunikatu Komisji i art. 2 pkt 18 a–e rozporządzenia Komisji nr 651/2014 dopiero w odpowiedzi na skargę i wywodzenia dla strony negatywnych skutków prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie odnosi się do krytycznych uwag Sądu np. w stosowaniu (wykładni) zapisów rozporządzenia Komisji nr 651/24, co czyni zarzut bezskutecznym. Braki – wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji pozwalają uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie, a zatem trudno ocenić argumentację podniesioną w treści zarzutu II petitum skargi kasacyjnej. Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień stwierdzonych przez Sąd I i II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.