I SA/Sz 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej A. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. (dalej "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi. Kierownik [...] po rozpoznaniu wniosku, wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Decyzja została skierowana na adres Spółki, podany na jej wniosku o wpis do Ewidencji Producentów, prowadzonej przez [...]. Decyzja została doręczona w dniu [...] r. i odebrana przez osobę określoną w zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako pełnoletni domownik, który podjął się oddania przesyłki adresatowi, co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Zawarto też adnotację odnośnie osoby odbierającej – B. B. o treści "księgowa". W dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji wpłynęło odwołanie Strony od ww. decyzji. W dniu [...] r. Dyrektor [...] (dalej "Dyrektor" lub "Organ") wydał postanowienie nr [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, które zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] r. W dniu [...] r. do Organu wpłynęły, nadane przesyłką poleconą w dniu [...] r., wnioski Strony o prawidłowe doręczenie decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez Spółkę od ww. decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi. W uzasadnieniu postanowienia Organ powołując się na brzmienie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja została skutecznie doręczona, a Strona nie wykazała przeciwdowodów na to, że doręczenie było nieskuteczne. Strona podała, że przesyłkę odebrała nieuprawiona osoba, nie potwierdzając tego żadnymi dowodami. Strona nie wystąpiła np. do Poczty Polskiej z zapytaniem, gdzie i komu przesyłka została doręczona. Organ nie stwierdził przesłanek do tego, aby uznać, że decyzja nie została skutecznie doręczona. To na Stronie spoczywał obowiązek udowodnienia swoich twierdzeń. Strona wskazała, że była przekonana, iż przesyłka została doręczona w dniu [...] r., czyli zgodnie z prezentatą zamieszczoną na otrzymanym egzemplarzu decyzji. Odnosząc się do powyższego, Organ wskazał, że dokument ten stanowił jedynie, w jakim dniu Strona weszła w posiadanie decyzji, a nie w jakiej dacie decyzja została doręczona. Następnie Organ wyjaśnił, że data doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, a nie data dotarcia tego pisma do rąk adresata, ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Przechodząc do rozpatrzenia wniosku pod kątem spełnienia łącznie przesłanek do przywrócenia terminu, Organ wskazał, że Strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy, składając odwołanie po wyznaczonym terminie. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi, wyłącza możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu. W świetle powyższych okoliczności sprawy, Organ stwierdził brak podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji. Strona mając świadomość tego, że toczy się wobec niej postępowanie administracyjne, nie zachowała należytej staranności składając odwołanie po wyznaczonym terminie, bowiem nie powzięła informacji od osoby odbierającej przesyłkę w jakiej dacie ona została odebrana. Ponadto, Strona mając na kopercie numer nadawczy tzw. R-kę mogła na stronie internetowej P. P. zweryfikować termin doręczenia przesyłki. We wniesionej skardze Spółka w całości zaskarżyła postanowienie Dyrektora i wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; 2) zasądzenie od Dyrektora na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: a) pierwszej strony decyzji z dnia [...] r. z prezentatą odwołującej się zawierającą datę [...] r.; b) wydruku z CEIDG dotyczącego B. B.; 4) ze względów ekonomiki procesowej - połączenie do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz sprawy prowadzonej w Sądzie pod sygn. akt I [...] (dotyczącej uchybienia terminu na złożenie odwołania). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą pozytywne przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 45 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności kwestii dotyczących sposobu (prawidłowości) doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. (m. in. brak przesłuchania świadków B. B., P. B. oraz za skarżącą P. B.), co doprowadziło do błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wywiedzenia odwołania od decyzji z dnia [...] r.; 3) naruszenie art. 43 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do doręczeń korespondencji kierowanej do osób prawnych, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu [...] r. odwołująca się nadała przesyłką poleconą odwołanie od ww. decyzji. Odwołująca się była przekonana, że korespondencja zawierająca przedmiotową decyzję została jej doręczona w dniu [...] r., gdyż na pierwszej stronie decyzji figuruje jej prezentata z tą właśnie datą. Z uzasadnienia postanowienia wydanego przez Dyrektora, Skarżąca powzięła jednak wiedzę, że termin do wniesienia odwołania nie został zachowany, albowiem zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] r., co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W dniu [...] r. pełnomocnik Skarżącej zapoznał się w siedzibie Organu z aktami sprawy i stwierdził, że załączono do nich zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji kierowanej do Spółki, podpisane przez B. B. oraz datowane na dzień [...] r. Co istotne, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono, że przesyłkę doręczono pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżąca powołała się na art. 45 K.p.a. i wskazała, że z tego przepisu wynika niedopuszczalność zarówno doręczenia pisma pracownikowi innemu niż pracownik upoważniony do odbioru pism, jak i doręczenia pisma innym osobom, np. klientowi, sąsiadowi lub osobom przebywającym przypadkowo w lokalu siedziby adresata (postanowienie SN z 5 października 1994 r., III ARN 54/94, OSNP 1994, nr 12, poz. 187). Oznacza to także, iż do doręczeń korespondencji kierowanej do osób prawnych (w tym spółek z o.o.) nie ma zastosowania art. 43 K.p.a. Mając na uwadze godzinę doręczenia korespondencji (15:06) oraz fakt, że z uwagi na prace polowe i niewielką liczbę pracowników nikt w tym czasie w siedzibie Spółki nie przebywał, Skarżąca wskazała, że kierowana do niej korespondencja została pozostawiona w pobliskim względem siedziby Spółki sklepie spożywczym (pod adresem [...]), prowadzonym przez B. B. (załączony wydruk z CEIDG), będącą matką pracownika Skarżącej, tj. P. B.. Treść nieczytelnego dopisku na potwierdzeniu odbioru poczynionego najpewniej przez doręczyciela zdawała się wskazywać, że korespondencja została odebrana przez księgową Spółki. B. B. nie była jednak księgową Spółki, ani nie wiązał ją ze Spółką żaden stosunek prawny, w tym też w żaden sposób nie została ona upoważniona przez odwołującą się do odbioru kierowanej do niej korespondencji, stąd nie można przyjąć, iż decyzja z dnia [...] r. została Stronie skutecznie doręczona. W konsekwencji powyższego, nie można mówić o winie po stronie Skarżącej, co implikuje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treści art. 129 § 2 k.p.a. podkreślić należy istotne znaczenie, jakie dla terminu do wniesienia odwołania ma element "doręczenia decyzji". Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, iż termin ten nie rozpoczyna swego biegu. Zauważyć ponadto należy, iż doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a., o ile kodeks nie stanowi inaczej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia. Oznacza to, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie. Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania. Brak jest bowiem w takim wypadku przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Odwołanie można wszak wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Teza ta, jak już wskazano znajduje swoje uzasadnienie w regulacji art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, który to termin rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji, a zatem od dnia w którym decyzja rozpoczęła swój byt prawny. Skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia jej stronie, czy też stronom postępowania administracyjnego, to kluczowym jest rozstrzygniecie o prawidłowości doręczenia decyzji. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "k.p.a. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. "Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 45 k.p.a., pisma zaadresowane do jednostek organizacyjnych (do których należą osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej) mogą być doręczone do rąk osoby lub osób uprawnionych w danej jednostce organizacyjnej do odbioru pism, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób właściwym sposobem postępowania jest awizowanie pisma i pozostawienie informacji o tym w siedzibie strony, stosownie do art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1650/09, LEX nr 746709). Z powyższego przepisu wynika niedopuszczalność zarówno doręczenia pisma pracownikowi innemu niż pracownik upoważniony do odbioru pism, jak i doręczenia pisma innym osobom, np. klientowi, lub osobom przebywającym przypadkowo w lokalu siedziby adresata (por. postanowienie SN z 5 października 1994 r., III ARN 54/94, OSNP 1994, nr 12, poz. 187). Na gruncie niniejszej sprawy organ niezgodnie z prawem ustalił prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...] r. Po pierwsze jak wynika z podkreślenia zawartego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczenia tej decyzji organ pozostawił tą decyzję pełnoletniemu domownikowi. Tymczasem również w ocenie Sądu przepis art. 43 k.p.a. odnosi się wyłącznie do adresatów będących osobami fizycznymi (tak też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 8/08). Przepis wprowadza wymóg "nieobecności adresata" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 maja 2017 r,. sygn. akt II SA/Bd 271/07), a nieobecna może być tylko osoba fizyczna. Przesłanki zatem wynikające z tej normy oraz sama systematyka przepisów rozdziału 8 kodeksu nie uzasadnia twierdzenia, że doręczenie to dotyczy każdego adresata. Skarżąca wskazuje, że kierowana do niej korespondencja została pozostawiona w pobliskim względem jej siedziby sklepie spożywczym (pod adresem [...]), prowadzonym przez B. B., będącą matką pracownika odwołującej się, tj. P. B.. Treść niemal nieczytelnego dopisku na potwierdzeniu odbioru wskazuje, że korespondencja została odebrana przez księgową spółki. Skarżąca podkreśla, że B. B. nie jest jednak księgową spółki ani nie wiąże ją ze spółką żaden stosunek prawny, w tym też w żaden sposób nie została ona upoważniona do odbioru kierowanej do niej korespondencji. W konsekwencji zgodzić się należy ze skarżącą, że doszło do naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kwestii dotyczących prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., co doprowadziło do przedwczesnego ustalenia skutkującego przyjęciem, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 j.t.).