I SA/Sz 642/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi ZUS w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] Nr [...] , sprostowanym postanowieniem z [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 19966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z dnia [...] Nr [...] , i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. Z. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. Inspektorat w Ł. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...][...] , [...] , [...] , [...] ,[...] . W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w D., będący organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku J. Z. na podstawie tytułów wykonawczych z[...] . o wskazanych powyżej numerach, wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział S. Inspektorat w Ł., a obejmujących nieuregulowane składki na ubezpieczenie społeczne za październik i listopad 1999 r. Organ egzekucyjny w dniu[ ...]. dokonał zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego, doręczając zobowiązanemu w dniu [...] r. odpis zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Zastosowany środek egzekucyjny okazał się jednak nieskuteczny. Natomiast kolejnym zawiadomieniem z[...] . organ egzekucyjny zajął wierzytelność zobowiązanego z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynikającej ze złożonego zeznania za 2006 r. J. Z. , pismem z dnia[...] ., wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Strona wskazała, że egzekwowane należności w odniesieniu do składek za październik i listopad 1999 r. uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2004 r., tj. po upływie pięciu latach od końca roku, w którym stały się wymagalne, co wyczerpuje przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie strony, zmiana przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która z dniem 1 stycznia 2003 r. wprowadziła 10-letni okres przedawnienia nie może mieć zastosowania do należności, które powstały po wejściu w życie tej regulacji, gdyż zgodnie z zasadami obowiązującego prawa w przypadku braku przepisów przejściowych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek, należy stosować zasady bardziej korzystne dla zobowiązanych. Z uwagi na powyższe, organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] , nie wyraził zgody na umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia wniosku zobowiązanego. Wierzyciel wskazał, iż zadłużenie płatnika za okres od 10.1999 r. do 11.1999 r. istnieje i jest wymagalne, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Naczelnik Urzędu Skarbowego w D., kierując się stanowiskiem wierzyciela i w oparciu o przepisy art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydał postanowienie z dnia [...]., Nr [...], którym odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. J. Z., pismem z dnia [...] złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, podtrzymując twierdzenie, że nastąpiło przedawnienie obowiązku w odniesieniu do składek za 1999 r. z upływem 5 lat od końca roku, w którym stały się wymagalne. Żalący się podniósł także, że wierzyciel do 2006 r., tj. do momentu przesłania tytułów wykonawczych do egzekucji administracyjnej, nie podjął żadnych działań, które spowodowałyby przerwanie biegu przedawnienia, w wyniku czego należy przyjąć, że należności, w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2004 r. Wobec powyższego, Dyrektor Izby Skarbowej w S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o uzupełnienie dowodów w sprawie o deklaracje rozliczeniowe złożone przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne zawierające pouczenie, że stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, oraz o wskazanie przez wierzyciela, czy nie zaistniały inne okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.), skutkujące przerwaniem lub zawieszeniem biegu przedawnienia należności objętych rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego. Odpowiadając na powyższe, wierzyciel wyjaśnił, iż podstawą dochodzenia przedmiotowych należności w drodze egzekucji stanowiły wystawione przez płatnika w dniu 16 grudnia 2005 r. deklaracje rozliczeniowe za październik i listopad 1999 r., zawierające pouczenie, o którym mowa w art. 3a § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel wskazał także, że wobec strony do dnia wystawienia tytułów wykonawczych, tj. do 20 września 2006 r., nie podejmowano innych czynności zmierzających do ściągnięcia nieopłaconych składek, jak również nie udzielono ulgi poprzez zawarcie układu ratalnego lub odroczenie terminu płatności. Nadmienił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. uchylił decyzję organu rentowego w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowych należności, a postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się i nie zostało zakończone. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. przedawnienie egzekwowanego obowiązku. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ wyjaśnił, że wobec tego, iż w ustawie z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) brak jest przepisów intertemporalnych odnoszących się do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w stosunku do przedmiotowych składek należało zastosować przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących przedawnienie tych składek w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji. Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało zaś odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 24 ust. 5 tej ustawy). W konsekwencji, wskazując na fakt, iż do dnia wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych nie podejmowano żadnych czynności, które mogłyby skutkować przerwaniem 5-letniego terminu przedawnienia, organ odwoławczy uznał, że roszczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za miesiące październik i listopad 1999 r., objęte przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym, ostatecznie przedawniły się przed skierowaniem tytułów wykonawczych do egzekucji administracyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...]. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucając mu naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Wskazując na nieprawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium legalności, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Istota sporu pomiędzy stronami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii, według których przepisów należy oceniać bieg przedawnienia nieuiszczonych przez J. Z. składek na ubezpieczenie społeczne za październik i listopad 1999 r. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wobec braku przepisów intertemporalnych, zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie powstania zobowiązań, przewidujące 5-letni termin przedawnienia. Skarżący - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będący wierzycielem wskazanych należności - stoi natomiast na stanowisku, iż zastosowanie ma 10-letni okres przedawnienia tych należności, zgodnie z uregulowaniami obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2003 r. Analizując powyższą kwestię, w pierwszej kolejności należy przedstawić zmianę stanu prawnego dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, FP i FGŚP. W dacie powstania zobowiązań J. Z. obowiązywała ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej "u.s.u.s."), której przepis art. 24 ust. 4 stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 lit. "a" zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzając regulację, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (...). Zgodnie zaś z art. 23 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Faktem jest, iż opisana powyżej ustawa zmieniająca z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi skarżony organ, iż w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy ustawy, pod rządami której zobowiązanie powstało. Zdaniem Sądu, brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności powinno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym, albowiem z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość nieuregulowanego pojedynczego zobowiązania głównego, a dłużnik w momencie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nie nabywa prawa do zachowania jednego i niezmiennego terminu przedawnienia. W konsekwencji, skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, jeżeli ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Nie dochodzi w takim przypadku do działania prawa wstecz, gdyż ustawodawca nie może jedynie wydłużyć terminu przedawnienia takiego roszczenia, które już uległo przedawnieniu. Tylko wtedy mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, gdyż wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I UK 37/07, LEX nr 359575). Nie może też być mowy o pogorszeniu sytuacji dłużnika na skutek wydłużenia terminu przedawnienia do wymagalnych należności. Wydłużenie to nie może być bowiem rozumiane jako nałożenie nowego obowiązku lub ustanowienie gorszych warunków jego wypełnienia. Wymagalne składki pozostają nadal wymagalne (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I UK 204/08, Lex nr 504059). Stwierdzić zatem należy, iż do zobowiązań z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych, stosuje się 10-letni okres przedawnienia. Powyżej wyrażone stanowisko zostało już utrwalone w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki: z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 338/06; z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 505/07; z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 447/08; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08; dostępne w Internecie), jak i Sądu Najwyższego (vide np. uchwały z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253 i z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; wyroki z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04, Lex nr 166470 i z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I UK 37/07, Lex nr 447764). Stosownie do powyższego, z uwagi na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie należności J. Z. z tytułu składek, dochodzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., uznać należy, że do należności tych ma zastosowanie znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiący, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Tym samym stwierdzić należy, że zastosowanie przez skarżony organ art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji do stanu faktycznego istniejącego w roku 2006 i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J.Z., o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 19966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), było nieprawidłowe i stanowiło skutek błędnej wykładni art. 1 pkt 9 lit. "a" oraz art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W tym stanie rzeczy, uznając, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.