I SA/Sz 647/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu p. i Miasta S. z siedzibą w S. z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 17 maja 2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu p. i Miasta S. wpłynął wniosek P. J. (zw. dalej: Producentem) o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 rok. W treści wniosku do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) zadeklarowano powierzchnię [...] ha. W dniu 19 września 2013 roku przeprowadzono kontrolę gospodarstwa Producenta metodą foto podczas której stwierdzono, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo jest różna od powierzchni zadeklarowanej przez Producenta rolnego dla działek rolnych. Podczas kontroli na miejscu względem działki rolnej [...] powierzchnia stwierdzona [...] ha. Po weryfikacji powierzchni dla której zastosowano kod DR 50 (Granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku), powierzchnia w graniach deklarowanych granic odniesienia z LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wyniosła [...] ha. Względem działki rolnej [...] powierzchnia stwierdzona [...] ha. Po weryfikacji powierzchni dla której zastosowano również kod DR 50, powierzchnia w granicach deklarowanych granic odniesienia z LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wyniosła [...]ha. Podczas kontroli na miejscu względem działki rolnej [...] powierzchnia stwierdzona wyniosłą [...] ha. Po weryfikacji powierzchni dla której zastosowano kod DR 50, powierzchnia w graniach deklarowanych granic odniesienia z LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wyniosła [...] ha. Ponadto w uwagach do protokołu kontrolerzy wpisali stan zastanej uprawy na działkach Producenta. W gospodarstwie Producenta została również przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności - normy DKR, która ustaliła, iż na działkach rolnych A, BA oraz BB na łącznej powierzchni [...] ha została naruszona norma N.01.1 czyli, że grunt nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany. Inspektorzy ocenili wagi stwierdzonej niezgodności: 5 pkt za zasięg, 3 pkt za dotkliwość oraz 5 pkt za trwałość. W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał Producentowi decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zasadniczą przyczyną pomniejszenia płatności były ustalenia przeprowadzonych w gospodarstwie Producenta kontroli na miejscu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu 24 stycznia 2014 roku do Biura Powiatowego ARiMR w S., wpłynęło odwołanie Producenta, w którym zarzucił on naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( zw. dalej: kpa), przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz przepisu art. 107 § 3 kpa. W dniu [...] roku, decyzją nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I Instancji. W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego w S. wydał Producentowi decyzję nr [...], którą odmówił Wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożył sankcję w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Organ I Instancji wskazał, iż płatności zostały odmówione ze względu na stwierdzone nieprawidłowości podczas kontroli na miejscu. Od powyższej decyzji Wnioskodawca w ustawowym terminie złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przepisu art. 80 kpa, przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz przepisu art. 107 § 3 kpa. Odwołujący wniósł jednocześnie o uchylenie decyzji, przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu użytków rolnych udokumentowanych materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu oraz o zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W dniu 12 sierpnia 2014 r. Organ II Instancji mając na uwadze wniosek Producenta o zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, wystosował do Producenta zawiadomienie o zakończeniu postępowania, na które w dniu 29 sierpnia 2014 roku Producenta złożył pismo o wydanie płyty CD, szkiców z kontroli oraz protokołów (które zostały wydane w dniu 05 września 2014 roku) oraz wniósł do protokołu z zapoznania się z materiałem dowodowym, iż zostaną wniesione uwagi do sprawy. W dniu 13 listopada 2015 roku Producent złożył następujące dokumenty: oświadczenia z dnia 6 i 8 października 2014 roku A.L. o dokonaniu koszenia i zbierania ściętej biomasy, rachunek za usługę transportową przewóz siana, stronę 3 z rejestru działań agrotechnicznych, opinię leśniczego leśnictwa [...] K. M. oraz dwie opinie dendrologiczne architekt krajobrazu – R. K. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Producent spełnił warunki do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego do zadeklarowanej na działkach [...] mieszanki traw z motylkowatymi na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem wskazana ustawa stanowi podstawę prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Organu odwoławczego, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miały ustalenia kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie Wnioskodawcy, podczas których weryfikacji podlegała powierzchnia deklarowanych działek rolnych oraz rodzaj uprawy znajdujący się na zadeklarowanym we wniosku gruncie. Składając wniosek o przyznanie płatności Producent zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz -decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw". W dniu 19 września 2013 roku w gospodarstwie Producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji orasz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 1, ze zm.). Kontrola metodą FOTO, oprócz ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na ortofotomapę, obejmuje również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, a także określenie czy na danej działce rolnej przestrzegane są minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Jak wskazał Organ odwoławczy, kontrola w gospodarstwie Producenta przeprowadzona została w sposób rzetelny przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Dodatkowo, stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek z wniosku oraz szkice pomiarowe zawierające informacje o zasięgu obszarów uwzględnionych w stwierdzonej powierzchni każdej działki rolnej oraz położeniu obszarów niekwalifikujących się do płatności a zlokalizowanych na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Przy czym po zakończeniu kontroli w terenie, trwa proces weryfikacji ich pracy, a mianowicie inspektorzy ARiMR przeprowadzają kontrole formalne i sprawdzające jakość wykonanych pomiarów. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jakości danych przekazanych przez kontrolujących, zespół inspektorów terenowych ARiMR przeprowadza ponowną kontrolę działek rolnych. W niniejszej sprawie konieczności przeprowadzenia ponownej kontroli jednak nie było. Zdaniem Organu odwoławczego, z protokołu z kontroli jasno wynika, iż Producent na działkach rolnych o identyfikatorach [...] nie prowadził uprawy w poprzednim jak i bieżącym roku. Ponadto inspektorzy terenowi stwierdzili, iż uprawa nie została skoszona oraz zebrana w poprzednim sezonie wegetacyjnym o czym świadczy silne zachwaszczenie (wrotycz, nawłoć, ostrożnie), mocno rozwinięta ruń i miejscami występujące samosiewy brzozy i dębu, co zostało bardzo dokładnie udokumentowane fotografiami między innymi dla działki [...] dla działki [...] oraz dla działki [...] Natomiast na działce rolnej [...] stwierdzono, iż na działce plon nie został zebrany, a w uprawie stwierdzono udział żyta-samosiewny pozostały po uprawie z ubiegłych okresów wegetacyjnych. W ocenie Organu odwoławczego, pomimo wnioskowej uprawy mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi Producent nie przeprowadzał na zadeklarowanych działkach odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, aby grunt utrzymywać w dobrej kulturze rolnej, a co za tym idzie aby otrzymać do niego płatności JPO i UPO. Organ wskazał przy tym, że Wnioskodawca miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, w terminie 14 dniu od dnia doręczenia raportu z kontroli do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji, co do jakości wyników z kontroli, czego nie uczynił. Ponadto w gospodarstwie Producenta została również przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, która również wykazała nieprawidłowości. Organ mając na uwadze liczne dokumenty przedłożone przez Producenta podczas prowadzonego postępowania, które w jego ocenie wskazywać miały na prawidłowe użytkowanie spornych gruntów pozyskał opnie dotyczącą charakterystyki florystycznej i gospodarki łąkowej na gruntach Producenta sporządzoną przez profesora Katedry Gleboznawstwa, Łąkarstwa i Chemii Środowiska [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. – H. C. W opinii tej profesor stwierdził, iż materiał fotograficzny jednoznacznie dowodzi, że dokumentowane działki użytków zielonych nie były koszone do września 2013 roku a treści dotyczące charakterystyki zadrzewienia dowodzą, że także w poprzednich latach nie prowadzono gospodarki łąkowej. Mając powyższe na uwadze Organ II Instancji nie dał wiary ani mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez Producenta. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezpodstawne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jeżeli zdjęcia stanowiące podstawę sporządzenia ortofotomapy nie pochodzą z roku 2013, Organ odwoławczy wskazał, że powyższe nie ma odniesienia do powodów odmowy przyznania płatności w niniejszej sprawie. Płatność została Producentowi odmówiona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w kontroli dotyczące braku prowadzenia uprawy zgodnie z zasadami wzajemnej zgodności a nie na podstawie powierzchni ustalonej na podstawie ortofotomapy. Podstawą do rozstrzygnięcia były ustalenia w kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta udokumentowanej w sposób dokładny licznymi zdjęciami i zapisami w protokole inspektorów, którzy nie dokonywali swobodnej oceny tylko ocenili stan działek w terenie. Zdaniem Organu odwoławczego data wykonania ortofotomapy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów braku stanowiska organu I instancji co do powodów uznania materiałów z kontroli za wiarygodne oraz nie wyjaśnienia okoliczności posiadanego przez inspektorów wykształcenia Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nr [...] nie stwierdzono braku wskazania przyczyn z powodu których Organ uznał prawidłowość kontroli na miejscu i zastosował jej wyniki w podjętym rozstrzygnięciu. Organ wprost wskazał, iż nie ma wątpliwości co do autentyczności ustaleń kontroli, przez co w całości dał wiarę dowodom z kontroli. Zasady przeprowadzania kontroli na miejscu określone są w przepisach prawa krajowego tj: rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 168, poz. 1181 ze zm.). Szczegółowe procedury kontroli na miejscu, określające m.in. zakres prac wykonywanych przez inspektorów terenowych oraz wykorzystywany sprzęt, stanowią jeden z elementów audytu realizowanego przez Komisję Europejską, weryfikującego m.in. ich zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi. Brak pozytywnego wyniku takiego audytu stanowiłby podstawę do odebrania Agencji akredytacji, na bazie której ARiMR pełni rolę agencji płatniczej w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, w tym Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13. Agencja posiada stosowną akredytację, potwierdzającą spełnienie wymogów przewidzianych w treści rozporządzenia Komisji (WE) NR 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFOiGR i EFRROW (Dz. Urz. WE nr L 171 z dnia 23 czerwca 2006r., ze zm.), w związku z czym kontrole, w stosunku do których nie wniesiono uzasadnionych zastrzeżeń, należy uznać za odpowiadające odnośnym wymogom, a więc stanowiące dowód w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR. Wskazane w odwołaniu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r., Nr 101, poz. 685 z późn. zm.) - jak to słusznie Producent stwierdził - dotyczy zewnętrznych jednostek organizacyjnych którym może zostać powierzone przeprowadzenie kontroli, a nie pracowników zatrudnionych w Agencji. Ci ostatni, posiadają imienne upoważnienia Prezesa ARiMR do wykonywania czynności kontrolnych, wydane po egzaminach zaliczonych z pozytywnym wynikiem. Ustosunkowując się do braku analizy informacji z Jednostki Certyfikującej, poprzez który JC potwierdziła, iż Strona dochowała wymogów związanych z ekologiczną produkcją roślinną, Organ odwoławczy wyjaśnił, że Jednostka Certyfikująca wykonując działania kontrolne, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, nie weryfikowała prowadzonej działalności rolniczej pod katem spełnienia wymogów jakie należy spełnić aby otrzymać płatności bezpośrednie. W odniesieniu do gospodarstwa Producenta jednostka certyfikująca nie stwierdziła niezgodności względem warunków produkcji ekologicznej wynikających z rozporządzeń 834/2007 i 889/2008. Przy czym Organ podkreślił, że wypłata płatności bezpośrednich musi być także poprzedzona weryfikacją spełnienia innych warunków i wymogów określonych w ustawie, co w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone, z wykorzystaniem inspekcji terenowej ARiMR. Uwzględniając rzetelność i dokładność przeprowadzonej kontroli oraz wiedzę posiadaną przez inspektorów ją dokonujących Organ II Instancji stwierdził, iż wniosek strony o przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie jak również powołanie biegłego w niniejszej sprawie jest bezzasadny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z czynności kontrolnych, podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody: - podczas kontroli dokonano wadliwego dokonania ustalenia stanu użytków rolnych, które wbrew twierdzeniom organu były w okresie roku 2013 oraz latach wcześniejszych wykaszane, - odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, - przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007r., w związku z art. 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. - art. 17 i 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str.16-99), polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem przez Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że wykładnia tego przepisu oznacza możliwość posługiwania się organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokumentacją zdjęciową bez jego weryfikacji, gdy w rzeczywistości językowa wykładani tego przepisu wskazuje na obowiązek organów posiadania dokumentacji zdjęciowej na poszczególne lata objęte poszczególnymi wnioskami na kolejne lata, a obowiązkiem organu jest gromadzenie dokumentacji zdjęciowej za poszczególne lata przez okres 4 lat i weryfikacja powierzchni użytków rolnych w oparciu o zdjęcia lotnicze odnoszące się do lat objętych wnioskiem. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sposób wadliwy dokonał oceny dokumentacji wynikającej z danych i kontroli zebranych przez Jednostkę Certyfikującą. Gospodarstwo Skarżącego zostało uznane przez Jednostkę Certyfikującą za gospodarstwo prawidłowo prowadzące uprawę ekologiczną. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w będącym w posiadaniu Organu wykazie producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Zdaniem Skarżącego, mając na uwadze zakres rzeczowy wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym należy w postępowaniach wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r, traktować wykaz jako dokument urzędowy. Nie sposób jednak odnieść zakresu kontroli Jednostki Certyfikującej odnoszącej się do konkretnego przypadku - w ramach tego postępowania Jednostka Certyfikująca dokonała oceny produkcji siana w roku 2013 i trudno w ocenie Skarżącego uznać za udowodniony fakt, że Jednostka Certyfikująca weryfikując produkcje siana w roku 2013 uznała ją za prawidłową w sytuacji gdy trawy nie są skoszone i to w dodatku nie tylko w roku 2013. Co więcej przeprowadzenie przez Jednostkę certyfikującą postępowanie zostało zakończone pozytywnym wynikiem, co potwierdziło prawidłowość prowadzonej przez rolnika uprawy ekologicznej. Jak wskazał Skarżący, osoby kontrolujące stwierdziły wystąpienie niskiego stanu udziału roślin motylkowych, jednak Jednostka certyfikująca uznała, iż ilość roślin motylkowych z drobnonasiennymi wystarcza na uznanie, że uprawa prowadzona jest zgodnie z zasadami przedmiotowej uprawy. Nadto, Skarżący podniósł, że ograniczenie się Organu I instancji jedynie do samego faktu określenia powierzchni w systemie kontroli FOTO przez system informatyczne stanowi rażące naruszenie prawa wskazując przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.01.2014 r. sygn. akt II GSK 1481/12. W ocenie Skarżącego, okres i jakość dokumentacji zdjęciowej powinna być przedmiotem szczególnej analizy Organu I instancji, który swoje działania ograniczył jedynie do bezwiednego przepisania wydruku z systemu informatycznego. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Tym samym istotnym elementem jest wbrew temu co twierdzi Organ, okres z jakiego pochodzi materiał zdjęciowy do określenia powierzchni użytków rolnych. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawę do stosowania norm prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Zasady i tryb przyznania pomocy finansowej z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony. Zgodnie z art. 7 ust.1a w/w ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa wart. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy), natomiast ich wysokość ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 i jest to iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są (w istocie) wyłącznie ustalenia faktyczne które doprowadziły organ do wniosku, że Skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego do zadeklarowanej na działkach [...] mieszanki traw z motylkowatymi. Organy obu instancji, powołując się na treść raportu z czynności kontrolnych z 2013 r. zakwestionowały: deklarowane powierzchnie części działek a także stwierdziły brak uprawy deklarowanych roślin na działkach rolnych. Inspektorzy terenowi stwierdzili, iż uprawa nie została skoszona oraz zebrana w poprzednim sezonie wegetacyjnym o czym świadczy silne zachwaszczenie (wrotycz, nawłoć, ostrożnie), mocno rozwinięta ruń i miejscami występujące samosiewy brzozy i dębu, co zostało bardzo dokładnie udokumentowane fotografiami między innymi dla działki [...] dla działki [...] oraz dla działki [...]. Natomiast na działce rolnej [...] stwierdzono, iż plon nie został zebrany, a w uprawie stwierdzono udział żyta-samosiewny pozostały po uprawie z ubiegłych okresów wegetacyjnych. W konsekwencji takich ustaleń prawidłowo organ ocenił, że Producent nie przeprowadzał na zadeklarowanych działkach odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, aby grunt utrzymywać w dobrej kulturze rolnej, a co za tym idzie aby otrzymać do niego płatności JPO i UPO. Sąd podziela dokonaną przez Organy ocenę, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia w niej poczynione są prawidłowe i obrazują stan faktyczny działek rolnych na dzień przeprowadzania kontroli. Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz wykonanych na tą okoliczność szkiców pomiarowych działek rolnych, kontrolerzy prawidłowo uznali brak uprawy deklarowanej mieszanki traw z motylkowatymi. Widoczny na zdjęciach sposób ich użytkowania zdaniem Sądu w sposób oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości nie pozwala na ich uwzględnienie w płatności. W tym miejscu wymaga przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (wyrok NSA z 15 marca 2007 r., II GSK 342/06 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłącza obowiązek organu poszukiwania dowodów w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ może zrezygnować z części dowodów przedstawionych, czy też zaproponowanych przez stronę, których przeprowadzenie możliwe jest tylko przez ten organ. Ponadto przepis ten nakazuje organowi rozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pominięcie niektórych dowodów, a także powierzchowna ocena części zebranych dowodów, prowadzi do wniosku, że organ nie spełnił standardów należytego prowadzenia postępowania administracyjnego wyznaczonych m.in. przez wskazany wyżej art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Ocena materiału dowodowego, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności, powinna być kompletna, logiczna i pełna. Na gruncie niniejszej sprawy organy sprostały temu zadaniu. Materiał dowodowy jest kompletny a jego ocena nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy zauważyć, iż są one bezpodstawne. Na aprobatę Sądu nie zasługuje zarzut naruszenia art. 80 Kpa. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim w ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego rozumowania. Organ może zatem wysnuć z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Organ ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Ocena wyników postępowania dowodowego jest wadliwa, gdy została oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. W takiej sytuacji następuje naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 80 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie tylko zweryfikował materiał zgromadzony w sprawie, ale również przeprowadził postępowanie uzupełniające. Nie oparł swojego rozstrzygnięcia, tak jak to wskazuje Skarżący, tylko na kontroli gospodarstwa, ale pozyskał opinie eksperta w dziedzinie gleboznawstwa, łąkarstwa i chemii środowiska - profesora [...] Uniwersytetu Technologicznego w S., która w jednoznaczny sposób wskazał, że Wnioskodawca nie użytkował spornych gruntów w roku 2013. Zarówno wyniki kontroli na miejscu jak i opinia eksperta są tożsame co do ustaleń, że grunty nie były użytkowane w roku 2013, zatem przyznanie płatności do tych gruntów byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie wbrew zarzutom skargi prawidłowe jest także stanowisko organu co do mocy dowodowej wykazu Jednostki Certyfikującej i w pełni podziela ocenę że dowód ten niczego nie zmienia w zakresie prowadzenia działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów dla otrzymania płatności bezpośrednich. W ocenie Sądu organ nie naruszył powołanego w skardze art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007r., w związku z art. 7, 8, 9, 11 Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak już zostało wskazane powyżej organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób kompletny nie naruszając przy tym wskazanych reguł postępowania. Również okazał się bezzasadny zarzut naruszenia art. 17 i 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str.16-99), polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem przez Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że wykładnia tego przepisu oznacza możliwość posługiwania się organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokumentacją zdjęciową bez jego weryfikacji, gdy w rzeczywistości językowa wykładani tego przepisu wskazuje na obowiązek organów posiadania dokumentacji zdjęciowej na poszczególne lata objęte poszczególnymi wnioskami na kolejne lata, a obowiązkiem organu jest gromadzenie dokumentacji zdjęciowej za poszczególne lata przez okres 4 lat i weryfikacja powierzchni użytków rolnych w oparciu o zdjęcia lotnicze odnoszące się do lat objętych wnioskiem. Zgodzić się trzeba z organem, że Skarżący nie utrzymywał gruntów w dobrej kulturze rolnej, a organ swoje rozstrzygnięcie oparł na raporcie z kontroli oraz na opinie eksperta. Organ nie bazował na powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG, więc w niniejszej sprawie nie ma znaczenia data wykonania oraz przechowywania zdjęć lotniczych. Organ ARiMR co p[prawda przeprowadził kontrolę metodą FOTO, to jednak w toku postępowania stwierdzono, że całe zadeklarowane powierzchnie działek rolnych przez Stronę, nie mogą zostać zaliczone do przyznania płatności. Kontrola na miejscu, która odbyła się w miesiącu wrześniu 2013 roku, czyli po wskazanym przez Stronę w oświadczeniu terminie, nie wykazała aby na spornych działkach przed wizytacją kontrolerów odbyły się jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne. Stan szaty roślinnej znajdującej się na działkach wskazuje na wieloletnie zaniedbanie w zakresie gospodarki łąkowej, a w szczególności w kontekście systematycznego wykaszania runi łąkowej. Na działka znajduje się silne zachwaszczenie głównie: wrotycz, nawłoć, ostrożenie, a także występują samosiewy drzew: brzozy, olchy oraz dębu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że raport z kontroli na miejscu, która odbył się po terminie koszenia wskazanym w oświadczeniu Strony, a który to jednoznacznie wskazuje, że Strona nie dokonała koszenia na spornych działkach. Reasumując w niniejszej sprawie organ zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełnił powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w bardzo szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. Z powyższych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.