I SA/Sz 661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Ś. [...] Inspektora [...] na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia wierzycielowi informacji 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej Ś. [...] Inspektora [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 listopada 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "skarżący", "strona") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") o udzielenie informacji na temat zobowiązanego J. S. w następującym zakresie: 1) czy osoba ta figuruje w ewidencji emerytalno-rentowej lub zasiłkowej, czy pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, ewentualnie wskazanie wysokości oraz numeru wypłacanego świadczenia; 2) czy osoba ta figuruje w Systemie Informatycznym ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń lub jako płatnik składek; 3) podanie numerów rachunków bankowych zgłoszonych przez ubezpieczonego (rachunku, z którego opłacana jest składka, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej); 4) danych płatników składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zobowiązanego (w przypadku, gdy ww. osoba została zgłoszona do ubezpieczenia). Strona jako podstawę prawną swojego żądania wskazała na art. 36 § 1-1b i § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., zw. dalej: "u.p.e.a.").W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w związku z brakiem zapłaty kary pieniężnej orzeczonej decyzją administracyjną, wierzyciel, tj. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 30 czerwca 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy na zobowiązanego J. S., który skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. , celem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Skarżący wskazał, że organ egzekucyjny 13 listopada 2020 r. umorzył prowadzone postępowanie na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. ze względu na bezskuteczność egzekucji. Dalej wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny wskazanej powyżej. Z kolei art. 61 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się ponownie, m.in. na wniosek wierzyciela o ponowne wszczęcie egzekucji administracyjnej (jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem), po ujawnieniu przez wierzyciela majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Tym samym, to na wierzycielu ciąży obowiązek wskazania majątku lub źródeł dochodu, z którego będzie możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Skarżący wskazał, że uprawnienia do żądania informacji od innych podmiotów przysługują wierzycielowi na podstawie art 36 § 1-1c u.p.e.a. Dodał, że Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach jest wierzycielem, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Nadto, strona stwierdziła, że krąg podmiotów, do których wierzyciel może zwracać się o udzielenie informacji na podstawie art. 36 u.p.e.a. jest nieograniczony. Co do zasady art. 36 u.p.e.a, nie ogranicza też prawa do uzyskania informacji w zależności od tego czy zwracającym się o takie informacje jest organ egzekucyjny (naczelnik urzędu skarbowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, dyrektor oddziału ZUS, itp.) czy też wierzyciel należności publicznoprawnych (organ administracji publicznej). Strona wskazała, że art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz.1230 ze zm., zw. dalej: "u.s.u.s.") wymienia podmioty, którym mogą być udostępnione dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40 i dane zgromadzone na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45. Dane takie udostępnia się m.in.: sądom i prokuratorom, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Biuru Nadzoru Wewnętrznego, Policji, Straży Granicznej, Inspektoratowi Wewnętrznemu Służby Więziennej czy też komornikom sądowym i organom egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. - z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Ochrona danych osobowych nie ma jednak charakteru wartości absolutnej i normy prawne względnie zakazujące przetwarzania danych nie funkcjonują w próżni prawnej. Muszą być konfrontowane z pozostałym systemem prawa i jego aksjologią. W kontekście działań egzekucyjnych regulacje wskazane w art. 36 u.p.e.a. mają status lex specialis wobec ogólnego katalogu z art. 50 u.s.u.s. Dodatkowo, pozycję strony, jako organu, który może żądać udostępnienia wskazanych danych wzmacnia pozycja nadana mu w ustawie, na podstawie której administracyjna kara pieniężna została orzeczona wobec J. S., tj. ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2023 r., poz. 824 ze zm.). Zgodnie z art. 31 c pkt 5 tej ustawy "Do kar pieniężnych, o których mowa w ust 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrany środowiska albo Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska". W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił udzielenia odpowiedzi w całości. Jako uzasadnienie odmowy organ powołał się na przepisy art. 50 ust. 3-23 oraz art. 34 ust. 3 u.s.u.s. Organ wskazał, że podana przez wnioskodawcę podstawa prawna nie zobowiązuje ZUS do udostępnienia wierzycielowi wnioskowanych danych. Dane zgromadzone na kontach ubezpieczonych oraz płatników składek udostępniane są przez ZUS uprawnionym podmiotom na podstawie przepisów prawa, tj. m.in. organom egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. Wierzyciel nie został wymieniony jako podmiot uprawniony do pozyskania danych z ZUS. Organ dodał, że ZUS zobowiązany jest do ochrony danych osobowych zawartych na kontach ubezpieczonych i płatników składek. Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 36 § 1 i 1b w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sprawie, co polegało na uznaniu, że organ nie jest zobowiązany do udzielenia żądanych informacji oraz uznaniu, że ich udzielenie będzie stanowiło naruszenie art. 50 ust. 3-23 u.s.u.s. mimo, że przepis art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. stanowi samodzielną podstawę prawną uprawniającą wierzyciela do żądania od organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych udzielenia informacji w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a udostępnienie informacji przez te organy i jednostki im podległe nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach; 2. art. 36 § 2 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nieprzedstawienie przez organ żadnych okoliczności i podstaw sankcjonujących uchylenie się od obowiązku udzielenia żądanych informacji, mimo że zgodnie z art. 36 § 2 u.p.e.a. od wykonania żądania udzielenia informacji można uchylić się jedynie w takim zakresie, w jakim według przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego można odmówić zeznań w charakterze świadka albo odpowiedzi na zadane pytanie; 3. art. 61 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego nieuwzględnienie, przejawiające się w pominięciu, iż to na wierzycielu spoczywa obowiązek ujawnienia majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne w przypadku ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej wcześniej umorzonej na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Skarżący stawiając powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji, o której mowa w art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 75/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę ze względu na to, że skarga dotyczyła czynności nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt I GSK 1256/24 uchylił zaskarżone postanowienie WSA z dnia 19 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę treść wniosku sformułowanego przez Stronę spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miał podstawę do odmowy udzielenia informacji Skarżącemu będącemu wierzycielem -niezbędnych do ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na konieczność zachowania tajemnicy. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie znajduje poparcia w przywołanych przez niego przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadniczym argumentem, który według organu miał przemawiać za koniecznością odmowy udzielenia informacji, było stwierdzenie, że art. 50 ust. 3 u.s.u.s. nie zobowiązuje ZUS do udostępnienia wierzycielowi wnioskowanych danych. Dane zgromadzone na kontach ubezpieczonych oraz płatników składek udostępniane są przez ZUS uprawnionym podmiotom na podstawie przepisów prawa, tj. m.in. organom egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. W ocenie organu wierzyciel nie został wymieniony jako podmiot uprawniony do pozyskania danych z ZUS, a dodatkowo ZUS zobowiązany jest do ochrony danych osobowych zawartych na kontach ubezpieczonych i płatników składek. W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do przepisu art. 36 § 1 u.p.e.a. wierzyciel "może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów." Natomiast zgodnie z art. 36 § 1b u.p.e.a. udostępnianie informacji przez organy i jednostki, o których mowa w § 1a, oraz dłużników zajętej wierzytelności nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach. Przepisy te przewidują zatem, że przekazanie przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wierzycielowi (w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) informacji objętych tajemnicą, ale niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tajemnicy tej nie narusza. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 36 § 1b u.p.e.a. sformułowanie, zgodnie z którym udzielania wskazany informacji "nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach." Tym samym, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z organem, że skoro Śląski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, działający jako wierzyciel, nie został wymieniony ani w art. 50 ust. 3 u.s.u.s. Przepis ten - statuujący uprawnienie ZUS do udostępnienia danych osobowych ubezpieczonych i płatników składek na rzecz wymienionych w nim podmiotów, a zarazem zakaz udostępniania tych danych podmiotom spoza tego katalogu - ma decydujące znaczenie z punktu widzenia każdego przypadku potencjalnego udostępnienia danych przez ZUS. Stwierdzenie przez ZUS, że podmiot wnioskujący o dane szczególnie chronione nie został wskazany w art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oznacza stwierdzenie istnienia takiej przeszkody, która wyklucza możliwość udostępnienia tych danych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić . Gdyby ustawodawca chciał zastrzec, że udzielenie informacji przewidziane w art. 36 § 1 i 1a u.p.e.a. może mieć miejsce tylko w odniesieniu do informacji nieobjętych tajemnicą przewidzianą w odrębnych przepisach, wówczas sformułowałby odpowiednie zastrzeżenie. Przepis art. 36 § 1b wskazuje, że "Udzielanie informacji" nie narusza obowiązku (...). Wskazuje to jednoznacznie na zniesienie obowiązku zachowania tajemnicy (w tym: dotyczącej płatników czy danych na kontach ZUS) w sytuacjach objętych przepisem § 1b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 804/23). W ocenie Sądu, z powołanych regulacji w sposób jasny wynika, że podmioty, do których wierzyciel - Śląski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, zwróci się o udzielenie informacji niezbędnych do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, obowiązane są ich udzielić, o ile tylko takimi informacjami dysponują. Nie było przedmiotem sporu to, że Śląski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 u.p.e.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd w takim przypadku ocena tego wniosku przez ZUS powinna uwzględnić uprawnienia przewidziane dla wierzyciela w art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozważając zaś w tym kontekście prawnym żądanie wniosku złożone przez wierzyciela podkreślić należy, że muszą oni być wyposażeni w takie narzędzia prawne które umożliwią skuteczną egzekucję i pozwolą na realizację obowiązków wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skuteczna egzekucja praw i obowiązków jest bowiem sprawdzianem skuteczności prawa stanowionego przez organy demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu ocena pozycji skarżącego nie może zamykać się w hermetyzmie brzmienia art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; nie w każdym przypadku wykładnia gramatyczna prowadzi do realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ze względu na zapewnienie skuteczności egzekucji uzasadnione jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkującej objęciem uprawnieniem do żądania danych, w tym także "danych wrażliwych", wierzyciela. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że ochrona danych objętych różnego rodzaju tajemnicami nie ma charakteru wartości absolutnej i że normy prawne względnie zakazujące przetwarzania danych nie funkcjonują w próżni prawnej. Muszą być konfrontowane z pozostałym systemem prawa i jego aksjologią. W tym miejscu należy zauważyć, że podstawowym obowiązkiem wierzyciela jest realizacja czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji. Zgodnie z przepisem art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Podjęcie tych czynności stanowi prawny obowiązek wierzyciela, który powinien być wykonywany z urzędu i temu celowi służy uprawnienie dla wierzyciela określone w art. 36 § 1 u.p.e.a. To wierzyciel doręcza zobowiązanemu – w pierwszej kolejności – upomnienie, które jest warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji, przekazując równocześnie organowi egzekucyjnemu dane, na podstawie których wierzyciel ustalił właściwość miejscową organu egzekucyjnego w sposób określony zgodnie z art. 22 § 3 albo § 3a u.p.e.a. Oznacza to, że wierzyciel jest obowiązany przed wszczęciem egzekucji do ustalenia: aktualnego miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, miejsca położenia przysługujących mu składników majątkowych, względnie – miejsca zamieszkania lub siedziby dłużnika zajętej wierzytelności. Na aprobatę Sądu zasługuje zatem argumentacja przedstawiona w motywach skargi, w której podkreślono, że wierzyciel realizując obowiązek nałożony na niego przepisem art. 6 § 1 u.p.e.a., zobligowany jest do poszukiwania majątku zobowiązanego i może to czynić właśnie w oparciu o przepis art. 36 § 1b u.p.e.a. Warunki ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zakres informacji jakie ma przekazać wierzyciel realizując obowiązek dochodzenia należności zostały określone w art. 61 § 1 i 2 u.p.e.a. W myśl tego przepisu warunkiem ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wskazanie przez wierzyciela majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Za przedstawioną przez Sąd interpretacją art. 36 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 50 przemawia także wykładnia celowościowa. Przyjęcie interpretacji, że na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. wierzyciel nie może uzyskiwać informacji objętych jakąkolwiek tajemnicą, powodowałoby de facto pozbawienie możliwości wykonywania obowiązków nałożonych u.p.e.a., a w niektórych przypadkach uniemożliwiałoby ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).