I SA/Sz 669/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sz. na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół 1. stwierdza nieważność § 5 punkt 1, § 5 punkt 3 oraz § 7 punkt 1 zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]. nr [...] w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których gmina nie jest organem prowadzącym; 2. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącej Z. Sz. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca - Zespół Szkół Prywatnych "[...]" w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest organem prowadzącym szkoły publiczne: Szkołę Podstawową [...]. Burmistrz Gminy zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2014 roku wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i uchwały Nr XLIV/504/14 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2184 i 2804, zwanej dalej "uchwałą z dnia 29 kwietnia 2014 r.") oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. poz. 1687), ustalił między innymi w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości [...] zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości [...] zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości [...] zł. W § 12 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r. Wskazując, że ustalone w powyższym zarządzeniu kwoty są niższe od poprzednio otrzymywanych i ten sposób naruszają interes strony powodując pogorszenie jej sytuacji, strona pismem z dnia 9 marca 2015 r. wezwała Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 2.04.2015 r. organ administracji publicznej poinformował, że w jego ocenie nie nastąpiło naruszenie prawa a jego realizacja. Organ wskazał, że: "nie ma kompetencji do obniżania lub podwyższania dotacji, a koszty Wzywającego nie mają i nie mogą mieć żadnego wpływu na wysokość dotacji". Zespół Szkół Prywatnych "" w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zaskarżyła - Zarządzanie nr [...] z dnia 10.12.2014 r. Burmistrza Gminy w części, to jest w zakresie § 5 pkt 1), § 5 pkt 3) i § 7 pkt 1), zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004, nr 256, poz. 2572 j.t. z późn. zm.) przez odmowę zastosowania przejawiającą się w ustaleniu w Zarządzeniu nr [...] z dnia 10.12.2014 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym, wysokości dotacji niezgodnie z tymi regulacjami prawnymi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj. Zachodniopomorskiego 2014, poz. 2184 z późn. zm.) przez odmowę zastosowania przejawiającą się w ustaleniu w Zarządzeniu [...]z dnia 10.12.2014 r. w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym, wysokości dotacji niezgodnie z tymi regulacjami prawnymi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części, to jest w zakresie § 5 pkt 1), § 5 pkt 3) i § 7 pkt 1) lub ewentualnie stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wynikające z zaskarżonego aktu obniżenia dotacji naruszają jej interes prawny i uprawnienia, gdyż dotychczas prowadzone przez nią szkoły były głównie finansowane z uzyskiwanych dotacji, wykorzystywanych na działalność oświatową prowadzonych szkół. W związku z tym obniżenie wysokości dotacji spowoduje, iż organ prowadzący szkoły nie będzie w stanie pokryć znacznej części kosztów związanych działaniem szkół, w konsekwencji działalność oświatowa będzie przynosiła wysokie straty, które postawią pod znakiem zapytania dalszą możliwość jej prowadzenia. Wskazując na regulacje zawarte w art. 80 ust. 2 , art. 80 ust. 2b, art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz na treść § 3 pkt 10 i 11 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, skarżąca uznała, że regulacje te w kontekście wskazanych kosztów prowadzenia szkół publicznych, pozwalają na wyciągnięcie wniosku, iż kwestionowane Zarządzanie zostało wydane z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa i jako takie jest nieważne. Skarżąca zauważyła również, że Burmistrz Gminy , w swoim wystąpieniu nie wskazał w oparciu o co dokładnie ustalił dotację w określonej w Zarządzeniu nr 321 wysokości. Burmistrz Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz przedstawił sposób wyliczenia dotacji odnośnie pełnosprawnych uczniów szkoły podstawowej, oddziału przedszkolnego i gimnazjum zlokalizowanych na terenie miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości przyjętej przez Burmistrza Gminy w zarządzeniu z dnia 10 grudnia 2014 roku wysokości subwencji oświatowej dla szkół publicznych, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym. Na wstępie jednak wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 poz. 595 ze zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W ocenie sądu, skarżąca spółka prowadząc szkoły publiczne dla których Gmina nie jest organem prowadzącym i będąc beneficjentem dotacji, których dotyczy zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy , posiada legitymację prawną do jej zaskarżenia, podnosząc, że uchwała ta narusza jej interes prawny, poprzez określenie dotacji w zbyt niskiej wysokości. Skarżąca także dopełniła formalnego warunku zaskarżenia zarządzenia, tj. wezwała we właściwym terminie organ do usunięcia tego naruszenia. Ocena zatem, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny skarżącej. Dokonując oceny przedmiotowego zarządzenia, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy ww. ustawy o systemie oświaty, w szczególności jej przepisy art. 80 ust. 2, ust.2b i ust.3. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty przedszkola o jakich mowa w ust. 1, czyli prowadzone przez inne podmioty niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (...), w przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Stosownie zaś do treści art. 80 ust. 2b tej ustawy osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania -przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, (...). Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej do wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3, na ucznia, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W wydanej na podstawie powyższego przepisu Uchwale Rady Miejskiej w [...] nr XLIV/504/14 z dnia 29.04.2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w § 3 pkt 10 uchwalono, że dla publicznej szkoły podstawowej publicznego gimnazjum, z zastrzeżeniem ust. 11, na każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju powadzonych przez Gminę, pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej dc wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3 ustawy, na ucznia, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w subwencji, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości kwoty przewidzianej na tego ucznia w subwencji. Stosownie zaś do § 3 pkt 11 powyższej uchwały, dla publicznej szkoły podstawowej, w której realizowane jest wychowanie przedszkolne w oddziałach przedszkolnych, przysługuje dotacja na każdego ucznia objętego tym wychowaniem w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w oddziałach przedszkolnych tego samego rodzaju prowadzonych przez Gminę pomniejszonym o opłaty za korzystania z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu Gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości kwoty przewidzianej na tego ucznia w subwencji. W § 3 pkt 12 uchwalono, że wysokość dotacji na 1 ucznia w danym roku kalendarzowym wylicza Burmistrz w oparciu o zatwierdzony budżet. Natomiast w § 12 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy . Zauważyć zatem należy, że ww. uchwała Nr XLV/504/14 Rady Powiatu w § 3 pkt 10 i 11 określiła sposób ustalania wysokości dotacji (w sposób zgodny z art. 80 ust. 2-3 ustawy o systemie oświaty). Wykonując powyższą uchwałę Burmistrz Gminy w dniu 10 grudnia 2014 r. wydał zarządzenie Nr 321/14, w którym ustalił między innymi w § 5 ust. 1 i 3 dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości [...] zł i na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości [...] zł, oraz w § 7 ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości [...] zł. W § 12 zawarta została regulacja, stosownie do której: "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r." Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, że stawki wynikające z zaskarżonego zarządzenia są stawkami niższymi od stawek dotacji uprzednio wypłacanych skarżącej. Zdaniem organu nie ma przeszkód do ustalenia stawek w niższej od uprzednio określonej wysokości, gdyż koszty prowadzącego szkołę nie mają wpływu na wysokość dotacji. Natomiast zdaniem skarżącej zmiana taka z punktu widzenia prowadzonej przez nią gospodarki finansowej ma istotne znaczenie, określenie stawek w niższej wysokości za cały rok w miesiącu grudniu utrudnia planowanie tej gospodarki. Wskazać należy, że stosownie do cytowanych powyżej przepisów to na organie wykonawczym spoczywa obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, a jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. W rozpoznawanej sprawie, organ wykonawczy powiatu ustalił w grudniu 2014 roku wysokość przypadającej stawki dotacji na 2014 r. Do tego czasu przez 2014 roku dotacja była wypłacana w innej – wyższej wysokości, ustalonej w uprzednio wydanym zarządzeniu. Ta wyższa stawka była podstawą do planowania działalności szkół prowadzonych przez skarżącą. W ocenie sądu o tyle, o ile możliwość zmiany, w tym jej obniżenia, stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy Powiatu można uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki nie może być uznane za nieprawidłowe. Gdyby przyjąć punkt widzenia w tej sprawie organu za właściwy, należałoby uznać za prawidłowe takie postępowanie organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie pod jego koniec lub nawet po jego zakończeniu i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji. Zdaniem sądu, pomimo tego, że przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że Burmistrz może w każdym czasie dokonać zmiany i zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ wykonawczy Powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu Powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. "Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15)" (A. Wróbel i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8). Sąd podziela pogląd Sądu Najwyższego, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)." (wyr. SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. W niniejszej sprawie, ustalenie stawki dotacji w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego i określenie, że stawna ta obowiązuje od 1 stycznia tego roku, musi zostać ocenione przez sąd jako naruszające konstytucyjne wartości. W konsekwencji zatem zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 10 grudnia 2014 roku Nr 321/14 należało uznać za sprzeczne z prawem. Fakt zmiany stawki dotacji w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącego szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą. Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 wydanym w sprawie II GSK 2119/13 wskazał, że: "(...) przyjęcie w akcie wykonawczym organu samorządowego wcześniejszej, niż data podjęcia, daty jego wejścia w życie pozostaje w niezgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Jak już wyżej powiedziano, mimo że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżonym zarządzeniem materia znajduje przecież podstawę prawną w akcie prawa miejscowego oraz pośrednio w u.s.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby określenie istotnego dla prowadzących szkoły publiczne i niepubliczne elementu kwoty dotacji przysługującej tym szkołom i placówkom w danym roku, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu u.s.o. kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te nie obowiązują. Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209)." Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 720) dalej p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).