I SA/Sz 678/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. oddala skargę. L L w dniu 12.05.2006 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, deklarując do przyznania jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 17,43 ha, oznaczone odpowiednio symbolami od A do P, położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], znajdujących się w obrębach ewidencyjnych K oraz W, gmina S, [...]. W toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach: [...] (działki rolne oznaczone literami I oraz J), [...] (K) i [...] (O oraz P) - powierzchnia działki ewidencyjnej w ewidencji gruntów uprawniona do uzyskania JPO jest mniejsza od sumy powierzchni części działek rolnych podanych we wniosku i leżących na tej działce ewidencyjnej. Wobec tego wezwano Stronę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 29.08.2006 r. L L złożył korektę wniosku, w której dokonał pomniejszenia powierzchni działek rolnych łącznie o 0,64 ha, wskazując, że powierzchnia działki rolnej oznaczonej symbolem J wynosi 0,14 ha (deklarowana we wniosku - 0,19 ha), K – 1,87 ha (deklarowana we wniosku – 1,98 ha), O – 1,14 ha (deklarowana we wniosku – 1,62 ha). Prawomocną decyzją z dnia 05.12.2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Kierownikiem Biura Powiatowego") przyznał L L płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w kwocie [...] zł, na którą składała się JPO w kwocie [...]zł i UPO w kwocie [...]zł. Przyznane płatności uwzględniły sankcje finansowe w łącznej kwocie [...]zł (w tym [...]zł dla JPO oraz [...]zł dla UPO), a to ze względu na wykryte przez organ różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku (17,43 ha) a powierzchnią stwierdzoną po korekcie (16,79 ha). Następnie, działając w trybie nadzoru, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Dyrektorem Agencji") z urzędu wszczął postępowanie, w wyniku którego, decyzją z dnia 02.03.209 r. o nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 05.12.2006 r. Uznał bowiem, że decyzja z dnia 05.12.2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o płatnościach"), gdyż grunty zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...] (pow. 0,10 ha), nr [...] (pow. 1,51 ha) oraz nr [...] (pow. 1,62 ha) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i, zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 1782/2003), zostały wykluczone z prawa do ubiegania się o wsparcie w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku stwierdzenia nieprawidłowości i latach kolejnych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ ten wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego, przyznając wnioskowane płatności nie uwzględnił wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym L L w dniu 11.09.2004 r., w toku której stwierdzono, że działka oznaczona literą L (we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 oznaczona jako A) jest porośnięta drzewkami i krzewami oraz że nie było wykoszenia na dzień 30 czerwca 2003 r., zaś działki O (we wniosku – N) i S (we wniosku – O) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., wskazując przy tym, że w przypadku tych działek zastosowano kod nieprawidłowości DR10, oznaczający, że działki nie były użytkowane rolniczo na dzień 30.06.2003 r., co - tym samym - trwale wykluczyło te działki z możliwości objęcia ich systemem dopłat bezpośrednich. Po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem L L, decyzją z dnia 05.08.2009 r. nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej "Prezesem Agencji") uchylił w całości decyzję z dnia 02.03.2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Agencji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Agencji wydał decyzję z dnia 14.01.2010 r. o nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 05.12.2006 r. Decyzja ta również została uchylona w całości decyzją Prezesa Agencji z dnia 30.06.2010 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Agencji. Prezes Agencji wskazał mianowicie, że "Jako dowód w postępowaniu stanowiący podstawę rozstrzygnięcia decyzji Nr [...]z dnia 2 marca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Pana L L w dniu 11 września 2004 r. (...) organ oprócz przedmiotowego protokołu z kontroli na miejscu był w posiadaniu ortofotomapy, która (...) pozwala stwierdzić, że działka o numerze [...] może być w całości kwalifikowana do płatności, natomiast na części działki ewidencyjnej o numerze [...] znajdują się budynki i nieużytki, które należy wykluczyć z powierzchni uprawnionej do płatności. Pozostała część niniejszej działki ewidencyjnej może być kwalifikowana do płatności" (str. 6 decyzji). Uwzględniając powyższe, ostateczną decyzją z dnia 30.08.2010 r. nr [...], Dyrektor Agencji stwierdził nieważność decyzji z dnia 05.12.2006 r., uznając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Organ za bezsporne uznał to, że L L zgłosił do przyznania płatności na działce nr [...]powierzchnie niekwalifikujące się do przyznania płatności, tj. budynki i nieużytki, na co wskazuje ortofotomapa oraz zostało potwierdzone przez kontrolę na miejscu. Organ wskazał również na konieczność skorzystania - przy rozpatrywaniu sprawy Strony - z ortofotomapy, która na dzień wydania decyzji znajdowała się w posiadaniu Kierownika Biura Powiatowego. Pismem z dnia 18.11.2010 r. L L wycofał złożoną przez siebie korektę deklaracji, powołując się na uzasadnienie decyzji Prezesa Agencji z dnia 30.06.2010 r., i zawnioskował o zwiększenie płatności o kwotę [...]zł. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego z dnia 30.11.2010 r. o nr [...], przyznano Stronie płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie [...]zł, w tym JPO w kwocie [...]zł oraz UPO w kwocie [...]zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał na wniosek Strony z dnia 12.05.2006 r. oraz, złożoną na wezwanie organu, korektę tego wniosku, w której L L dokonał pomniejszenia powierzchni działek rolnych J, K, O. Organ wskazał również na protokół z czynności kontrolnych sporządzony w dniu 11.09.2004 r., na podstawie którego wykluczeniu z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 podlegała działka ewidencyjna i rolna o nr [...]o powierzchni 0,10 ha. W przypadku gruntów o wskazanej powierzchni organ stwierdził, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Organ podniósł także, że w ww. protokole z czynności kontrolnych, działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] zostały trwale wyłączone z systemu dopłat bezpośrednich, poprzez na nadanie im kodu DR10. Jednakże porównując wyniki kontroli na miejscu z obrazem ortofotomap, organ ustalił istnienie zasadniczych rozbieżności w ocenie stanu gruntów rolnych na wskazanych działkach. Z uwagi na niewielki odstęp czasowy pomiędzy kontrolą (11.09.2004 r.) a datą wykonania ortofotomapy (24.04.2005 r.), organ za dowód w sprawie uznał ortofotomapę. Kierując się obrazem ortofotomapy dla działki nr [...], organ za niezasadny uznał wniosek Strony w części dotyczącej działki nr [...], w odniesieniu do której L L w piśmie z dnia 18.11.2010 r. wycofał się z wcześniejszej korekty powierzchni o 0,48 ha. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony jakoby cała działka ewidencyjna kwalifikowała się do płatności obszarowych, stwierdzając, że część tej działki zajęta jest pod zabudowę oraz część z niej jest nieużytkiem rolniczym. Organ uznał, że w przypadku tej działki maksymalna powierzchnia uprawniona do dopłat bezpośrednich wynosi 2,92 ha i wskazał, że taką właśnie powierzchnię deklarował L L w swojej wcześniejszej korekcie. Z powyższych względów organ pierwszej instancji, jako uprawnioną do dopłat przyjął powierzchnię działek Strony, wynoszącą 16,69 ha. Z uwagi na fakt, że różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku (tj. 17,43 ha) a powierzchnią stwierdzoną (tj. 16,69 ha) stanowiła 4,43% - organ zastosował sankcje finansowe, o których mowa w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 1973/2004") oraz w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, s. 18, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji nr 796/2004"). W konsekwencji, organ przyznał Stronie płatność w łącznej kwocie [...]zł, tj. o [...]zł niższej niż przyznana decyzją z dnia 5.12.2006 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, L L wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 23.02.2011 r. nr [...], Dyrektor Agencji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że L L zgłosił do płatności bezpośrednich działki nr [...], nr [...] i nr [...], które w świetle ustaleń protokołu z kontroli z dnia 11.09.2004 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., co zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 wykluczało te działki z prawa do ubiegania się o wsparcie w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w roku stwierdzenia nieprawidłowości i kolejnych latach. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który na podstawie protokołu z czynności kontrolnych wykluczył w sposób trwały z prawa do płatności działkę ewidencyjną nr [...], na której położona była działka rolna oznaczona identyfikatorem L (we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2006 – A). Za prawidłowe uznał również przyjęcie przez organ pierwszej instancji za podstawę do obliczenia powierzchni zgłoszonych przez Stronę działek nr [...] i nr [...], jako miarodajnych, danych wynikających z ortofotomapy. Na podstawie analizy ortofotomapy dotyczącej działki nr [...] organ uznał, że - wbrew stanowisku Strony - można na niej wyodrębnić obszary niekwalifikujące się do płatności (zabudowania, nieużytki rolne), które nie mogły zostać pozytywnie ocenione w trakcie kontroli administracyjnej wniosku. W myśl art. 18 i art. 20 w związku z art. 23 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 całkowita powierzchnia działki ewidencyjnej powinna zostać pomniejszona o widoczne na ortofotomapach grunty nie wykorzystywane do produkcji rolniczej, np. lasy w ich granicach naturalnych, zadrzewienia i zakrzewienia na gruntach ornych, obszary zabudowane na gruntach rolniczych i wszystkie pozostałe przypadki wyłączeń z produkcji rolniczej trwałe lub czasowe. W ocenie organu odwoławczego, Strona nie przedstawiła żadnych merytorycznych argumentów, które mogłyby stanowić przesłankę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 23.02.2011 r., L L wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której: – nie zakwestionował pomniejszenia płatności o powierzchnię 0,10 ha działki ewidencyjnej nr [...], potwierdzając, że w znajdującym się w jego posiadaniu protokole z czynności kontrolnych z dnia 11.09.2004 r. przy działce tej kontrolujący wpisali kod nieprawidłowości DR10; – zakwestionował ustalenia organów odnośnie do działki nr [...], twierdząc, że w tym zakresie organy wymusiły na nim korektę, a ww. protokół z czynności kontrolnych nie zawierał kodu nieprawidłowości DR10 tylko DR18; jednocześnie wskazał, że akceptuje korektę powierzchni działek J oraz K – odpowiednio o 0,05 ha i o 0,11 ha; – zażądał przyznania płatności do całej powierzchni działki [...], poza powierzchnią 0,18 ha (tereny zabudowane) i 0,75 ha (nieużytki), powołując się w tym zakresie na stanowisko Prezesa Agencji zawarte w uzasadnieniu decyzji nr [...]z dnia 30.06.2010 r. Do skargi Skarżący załączył dwa pisma organu, z dnia 12.05.2010 r. oraz 11.01.2011 r., mające wskazywać na nieprawidłowości (liczne skreślenia i poprawki) w protokole z kontroli z dnia 11.09.2004 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6.07.2011 r. Skarżący zakwestionował ustalenia organów odnośnie do trzech działek, tj.: nr [...] oraz nr [...] i nr [...], twierdząc, że organy wymusiły na nim korektę, o czym - zdaniem Strony - świadczy treść informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności dołączonej do wniosku za 2011 r. Skarżący do pisma dołączył ww. informację oraz wypis z ewidencji gruntów i budynków, decyzję z dnia 14.08.2002 r. i zawiadomienie z dnia 16.09.2009 r., dotyczące powierzchni działek: [...]. Odpowiadając na powyższe pismo, Dyrektor Agencji nadesłał pismo z dnia 13.07.2011 r. Ponadto, wykonując zobowiązanie Sądu, pełnomocnik organu przedłożył do akt niniejszej sprawy brakujące dokumenty, obejmujące protokół kontroli na miejscu z dnia 11.09.2004 r. i wydruki zapisu ortofotomapy z dnia 24.04.2005 r. z naniesionymi przez organ zmianami co do powierzchni należnej do dopłat odnośnie spornej działki nr [...]. W dniu 6.09.2011 r. do Sądu wpłynęła również kopia pisma z dnia 21.08.2011 r., którym organ udzielił Skarżącemu informacji na temat powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) dla działek ewidencyjnych nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17.11.2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 421/11, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: K.p.a.), ze względu na to, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na podstawie protokołów kontroli na miejscu oraz zapisu ortofotomapy, że tylko do powierzchni 2,92 ha działki ewidencyjnej [...] należne były dopłaty. Za istotę sporu pomiędzy Skarżącym a organem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał ustalenie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkujący trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione w zaskarżonej decyzją nie znajdowały pełnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie stanowiły jego logicznej konsekwencji. Uzasadnione wątpliwości budziły przyjęte przez organ dokumenty w postaci protokołów kontroli na miejscu z dnia 11.09.2004 r. oraz ortofotomap z dnia 25.04.2005 r., i w takim zakresie niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy konsekwentnie doprowadził do wyjaśnienia wszystkich tych wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego, eliminując tym samym wskazane naruszenia prawa, tj. doprowadził do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi we wniosku działkami rolnymi w stosunku do całej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych kontroli na miejscu w dniu 11.09.2004 r. Dokumenty zgromadzone w sprawie nie są bowiem spójne i nie korespondują ze sobą. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone skargą kasacyjną Dyrektora Agencji. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15.05.2013 r. o sygn. akt II GSK 179/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, uznając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż za podstawę dla obliczenia powierzchni organ przyjął dokument w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia 11.09.2004 r., nie zaś ortofotomap z dnia 25.04.2005 r. Zgodził się również z twierdzeniem, że w sprawie został zgromadzony dostateczny materiał dowodowy dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, od czego w swej istocie uchylił się Sąd pierwszej instancji. Nie zaaprobował natomiast stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ukierunkowanego na potrzebę zaprowadzenia zgodności ortofotomap z treścią ww. protokołu, uznając, że jest to niewykonalne z uwagi choćby na inne daty sporządzenia tych dokumentów. W końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji winien rozważyć również, czy i w jakim zakresie na wynik sprawy może rzutować kwestia, która była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 5.12.2006 r., jako naruszającej art. 2 ustawy o płatnościach oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Agencji z dnia 30.08.2010 r., a mianowicie zgłoszenie przez Skarżącego do płatności rolnych gruntów zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. Na ten aspekt sprawy zwrócił zresztą uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wskazując co jest istotą sporu pomiędzy Skarżącym a organem. Na rozprawie w dniu 12.09.2013 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z pism przedłożonych przez organ znajdujących się na kartach 48-106, 110-118. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę, uznał, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz, stosownie do art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a., wskazaniami co do dalszego postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis 2008, s. 490). Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane powyżej. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15.05.2013 r. o sygn. akt II GSK 179/12. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z przepisami prawa, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest bowiem stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób nakazujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest bowiem kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a wnioski wyciągnięte przez organ na jego podstawie – spójne i logiczne. Z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest wydana w dniu 23.02.2011 r. decyzja dotycząca przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006, na wstępie wskazać należy, że przepis art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) stanowi, że do postępowania w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.). Wobec tego do postępowania w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ww. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. (zwanej dalej "ustawą o płatnościach") - wraz z przepisami wykonawczymi. Jak stanowi art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, ustawa ta określa warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, która utrzymuje posiadane grunty rolne w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, i pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zaś zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Przy czym, zasady utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska zostało zaś unormowane rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. nr 65, poz. 600 ze zm.). Jak wynika z art. 22 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, rolnik składa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wyszczególniając stosownie do sytuacji: – wszystkie działki rolne gospodarstwa, – liczbę uprawnień do płatności, – wszelkie inne informacje przewidziane na mocy niniejszego rozporządzenia lub przez odnośne Państwo Członkowskie. Stosownie do art. 23 ww. rozporządzenia, przeprowadzana jest kontrola administracyjna wniosków, obejmująca weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy (ust. 2). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisów, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z powyższego wynika, że wysokość płatności w danym roku uzależniona jest, m.in. od zadeklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych a także od tego, że podane przez rolnika wielkości i dane pozytywnie przejdą proces weryfikacji w trakcie kontroli administracyjnej i na miejscu. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. W rozpoznawanej sprawie L L w dniu 12.05.2006 r. wystąpił do właściwego organu administracji z wnioskiem o przyznanie na rok 2006 jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych, oznaczonych odpowiednio literami od A do P, o łącznej powierzchni 17,43 ha. Wniosek Skarżącego został poddany kontroli administracyjnej, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...] (oznaczone identyfikatorami działek rolnych – I, J), nr [...] (K) oraz nr [...] (O, P) w ewidencji gruntów, uprawnione do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, są mniejsze od sumy powierzchni części działek rolnych podanych we wniosku i leżących na tej działce ewidencyjnej. Jak wynika z akt sprawy, ustalona na podstawie ortofotomap, sporządzonych w dniu 25.04.2005 r. i obowiązujących w kampaniach do 2010 r., powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyniosła odpowiednio dla działki: nr [...] – 0,2942 ha, nr [...]– 0,2799 ha i nr [...] – 2,9749 ha. Skarżący, wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie, złożył korektę wniosku o przyznanie płatności, pomniejszając powierzchnie działek do wartości mieszczących się w ww. granicach pomniejszył powierzchnię działki rolnej oznaczonej symbolem J o 0,05 ha, K – 0,11 ha oraz O – 0,48 ha). Następnie, wnioskiem z dnia 18.11.2010 r., "wycofał" swoją korektę w odniesieniu do działki rolnej O (działka ewidencyjna nr [...]). Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, nie znalazł podstaw do uwzględnienia ww. wniosku Skarżącego z dnia 18.11.2010 r. i do przyznania wnioskowanych płatności przyjął działki rolne o łącznej powierzchni 16,69 ha, tj.: w przypadku działek oznaczonych symbolami: B, C, D, E, F, G, H, I, L, M, N, P - w wartościach zadeklarowanych we wniosku z dnia 12.05.2006 r., a w przypadku działek J, K, O – w wartościach podanych w korekcie wniosku, zaś działkę A (działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni 0,10 ha), jako niespełniającą kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, uznał za wyłączoną z prawa do przyznania płatności bezpośrednich całej działki. Przyjęcie przez organ do płatności powierzchni 16,69 ha skutkowało zastosowaniem sankcji finansowych, z uwagi na fakt, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną stanowiła 4,43%. Jak wynika z okoliczności sprawy, obecnie Skarżący zarzuca, że ww. wezwanie organu było bezpodstawne, a korekta wniosku została na nim "wymuszona". W jego ocenie, organ winien był orzec o przyznaniu płatności do całej powierzchni działek nr [...] nr [...]i nr [...] – tj. powierzchni zadeklarowanej we wniosku z dnia 12.05.2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2006 r. a tożsamej z, wynikającą z rejestru EGiB, powierzchnią użytków rolnych na tych działkach ewidencyjnych. Prawidłowość twierdzenia Skarżącego mają zaś w szczególności potwierdzać dane z karty informacyjnej załączonej do wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. oraz treść decyzji Prezesa Agencji nr [...]z dnia 30.06.2010 r. Z uwagi na tak zarysowane stanowisko Skarżącego wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 1593/2000 z dnia 17 lipca 2000 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 3508/92 ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (Dz. Urz. L 182, str. 4 z 21.07.2000), państwa członkowskie zobowiązane są prowadzić system, którego częścią składową jest m.in. system identyfikacji działek rolnych (LPIS). LPIS pozwala na jednoznaczną identyfikację działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Jak stanowi art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, LPIS ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (ortofotomap), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Przy czym, wymogi Unii Europejskiej dotyczące systemu LPIS zobowiązują każde państwo członkowskie do zachowania pięcioletniego trybu aktualizacji ortofotomapy kraju. Wyjaśnić również należy, że baza referencyjna Agencji dla oceny kwalifikowalności powierzchni i kontroli wniosków o przyznanie płatności wykorzystuje dane z urzędowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGiB), przede wszystkim w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni, natomiast powierzchnia kwalifikowana do płatności na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych wyznaczana jest w oparciu o ortofotomapę – obowiązującą dla danej kampanii. Natomiast informacja o maksymalnym obszarze kwalifikowanym PEG przekazywana wraz z wnioskiem spersonalizowanym wskazuje producentowi maksymalną powierzchnię, do której ARiMR może przyznać płatność. Tak podana powierzchnia referencyjna może, ale nie musi być tożsama z powierzchnią użytków rolnych zapisaną w rejestrze EGiB. Definicja gruntów rolnych kwalifikujących do przyznania płatności bezpośrednich (w 2006 r. - art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, obecnie - art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia kwalifikowana do płatności, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w EGiB. Powierzchnie użytków rolnych określone w rejestrze EGiB nie stanowią zatem powierzchni referencyjnej dla JPO. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty Skarżącego co do błędu organu w przyjęciu do płatności powierzchni działek J, K, O w niższych wartościach, niż wykazane we wniosku z 12.05.2006 r. – są nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga przy tym, że jakkolwiek z przywołanej przez Skarżącego karty informacyjnej załączonej do wniosku wynika, że wskazane przez organ powierzchnie referencyjne wynoszą dla ww. działek odpowiednio: nr [...] – 0,3618 ha, nr [...] – 0,4657 ha, nr [...] – 3,0472 ha, jednakże są to wartości ustalone na podstawie ortofotomap wykonanych w dniu 2.07.2010 r. i obowiązują od kampanii 2011 r. Nie odnoszą się zatem do kampanii 2006 r., w której obowiązywały ortofotomapy wykonane w dniu 25.04.2005 r. i na których podstawie organ był zobowiązany do oceny wniosku Skarżącego i przyznania płatności na rok 2006 (z uwzględnieniem korekt i zmian składanych przez producenta). Na konieczność posłużenia się danymi wynikającymi z tych ortofotomap wskazano również w decyzji Dyrektora Agencji z dnia 30.08.2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 5.12.2006 r. Jak wynika z akt sprawy L L, nie wnosząc od niej odwołania do Prezesa Agencji, podzielił wyrażone w niej stanowisko. Treść uzasadnienia decyzji Prezesa Agencji nr [...]z dnia 30.06.2010 r., w tym zawarte w niej sformułowanie, że znajdująca się w posiadaniu organu pierwszej instancji ortofotomapa (cyt.): "pozwala stwierdzić, że (...) na części działki ewidencyjnej o numerze [...] znajdują się budynki i nieużytki, które należy wykluczyć z powierzchni uprawnionej do płatności. Pozostała część niniejszej działki ewidencyjnej może być kwalifikowana do płatności." - także nie potwierdza zasadności żądania Skarżącego co do przyjęcia do płatności całej zadeklarowanej pierwotnie powierzchni działek rolnych O oraz P, położonych na działce ewidencyjnej nr [...], tj. 3,40 ha zamiast stwierdzonych 2,92 ha. Nie można bowiem – tak jak tego chce Skarżący – przyjąć, że w ww. decyzji Prezes Agencji, w sposób nieuzasadniony prawem, autorytatywnie nakazał organowi pominięcie danych wynikających z ortofotomapy wykonanej 25.04.2005 r. i oparcie się wprost na informacjach pochodzących z EGiB. Twierdzenie Skarżącego niewątpliwie opiera się na błędnym odczytywaniu terminu "nieużytki", który utożsamia on wyłącznie z gruntami oznaczonych jako nieużytki (N) w rejestrze EGiB. Tym samym za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, że analizując obraz ortofotomapy dla działki ewidencyjnej nr [...] można wyodrębnić obszary niekwalifikujące się do płatności (zabudowania, nieużytki rolne), które nie mogły zostać pozytywnie ocenione w trakcie kontroli administracyjnej wniosku. Jak wynika z treści art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się te działki rolne, które stanowią utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. "wykorzystywane użytki rolne", rozumiane jako obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Uszczegółowienie definicji gruntów rolnych nastąpiło w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. L 216 z 12.08.2002, str. 350), gdzie zgodnie z punktami G-H załącznika do rozporządzenia na ogólną powierzchnię gospodarstwa (D-H) składają się wykorzystywane przez gospodarstwo użytki rolne (D-G) oraz inne grunty (H). II. W sekcji I podano dokładniejszą informację o wykorzystaniu określonych terenów już wpisanych w sekcjach D-H. Użytki rolne wykorzystywane na cele rolnicze obejmują tereny pod uprawami głównymi, z których zbiór plonów nastąpi w roku przeprowadzania przeglądu. Do tej kategorii zaliczane są grunty orne rozumiane jako grunty uprawiane (orane lub uprawiane inaczej) regularnie, na ogół w systemie płodozmianu; sady i ogrody na potrzeby własne, rozumiane jako obszary przeznaczone pod uprawę produktów rolnych, przeznaczonych do konsumpcji przez posiadacza i jego gospodarstwo domowe; trwałe obszary trawiaste i łąki rozumiane jako grunt wykorzystywany w sposób ciągły (przez pięć lub więcej lat) do uprawy bylin paszowych, zarówno uprawnych (sianych, jak i zasianych naturalnie, niewłączony do systemu płodozmianu w gospodarstwie); oraz uprawy trwałe, rozumiane jako niepodlegające płodozmianowi uprawy inne niż stałe tereny trawiaste, zajmujące ziemię na długi okres i dające zbiory przez kilka lat. Natomiast sekcja H, czyli inne pola, to niewykorzystywane tereny rolnicze (tereny rolnicze już nieuprawiane ze względów ekonomicznych, społecznych lub innych i niewykorzystywane w systemie płodozmianu) oraz tereny zajęte pod budynki, podwórza, drogi, baseny, kamieniołomy, ziemie nieurodzajne, skały itd., w tym również obszary leśne rozumiane jako obszary zarośnięte drzewami lub krzakami typu leśnego, w tym również plantacje topoli w lasach lub poza nimi oraz szkółki drzew leśnych rosnące w lesie na potrzeby własne gospodarstwa, a także udogodnienia leśne (drogi leśne, składy drewna itp.). Tylko ww. definicje gruntu rolnego są wiążące w sprawie przyznania płatności bezpośrednich. W związku z powyższym, organ miał obowiązek wykluczyć z prawa do płatności obszary nie spełniające ww. definicji gruntu rolnego określonej w przepisach prawa wspólnotowego. Zasadnie zatem organ przyjął do płatności powierzchnie działek rolnych J, K oraz O w wielkościach wynikających z ortofotomap wykonanych w dniu 25.04.2003 r. W świetle powyższego jako prawidłowe ocenić także należy, uznanie przez organ, że działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni 0,10 ha (oznaczona we wniosku jako A) podlegała trwałemu wykluczeniu z możliwości objęcia ich systemem dopłat bezpośrednich. Skoro bowiem w toku kontroli z dnia 11.09.2004 r. stwierdzono, że działka ta jest porośnięta drzewkami i krzewami oraz że nie było wykoszenia na dzień 30.06.2003 r., zasadnym było przyjęcie, że nie spełnia ona wymogów, o których mowa w art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, gdyż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. W tym wypadku wątpliwości nie budzi posłużenie się przez organ zapisami protokołu z czynności kontrolnych, w którym do działki tej zastosowano kod nieprawidłowości DR10. Podkreślić przy tym należy, że sam Skarżący nie kwestionuje tego wyłączenia i w treści skargi potwierdza, że wskazany kod faktycznie został zapisany w protokole - przez kontrolujących - w dniu kontroli. W tym stanie sprawy, wobec ustalenia przez organ administracji publicznej, że rozbieżność pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekroczyła 3 % (tj. 4,43% w przypadku JPO oraz UPO), jako prawidłowe ocenić należy przyznanie Skarżącemu na rok 2006 jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości pomniejszonej o dwukrotną wykrytą różnicę. Powyższe odpowiada bowiem postanowieniom art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. I tak, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uznania skargi za uzasadnioną i uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.