I SA/Sz 701/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz, decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p.", po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, stwierdził obowiązek zwrotu do dnia [...] r. do budżetu Miasta [...] przez I. Ś., prowadzącą [...] w [...], kwoty [...] zł, stanowiącej część niewykorzystanej do końca [...] r. dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. I. Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 104 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "K.p.a.", przez zaniechanie ustosunkowania się do wyjaśnień strony; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie podania podstaw faktycznych oraz prawnych rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1-6 u.p.f., art. 14 ust. 1 i ust. 1b, art. 90 ust. 1, ust. 1a, ust. 2a, ust. 2b, ust. 3e i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy na wstępie przywołał treść przepisów art. 252 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 60 pkt 1 i 67 u.p.f., a także art. 90 ust. 1, ust. 3e i ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 1b ustawy o systemie oświaty, oraz wskazał na treść § 4 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 1 i ust. 3, § [...] uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Z uwagi na przedmiot sprawy organ odwoławczy wyjaśnił również, że w doktrynie pojęcie nienależnego pobrania dotacji oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - którego skutkiem jest niewykorzystanie przyznanej dotacji - rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na otrzymaniu dotacji na cele i osoby, za które nie przysługiwała, bądź zapłacie, ze środków pochodzących z dofinansowania, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem, termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest, z kolei, "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). Opisując stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazał, że - w wyniku przeprowadzonej w okresie od [...] do [...] r. kontroli problemowej - organ I instancji ustalił, że część dotacji nie została wykorzystana do końca roku [...], gdyż strona pobierała dotacje za pewne dzieci w sytuacji, gdy nie figurowały one w żadnym dzienniku obecności potwierdzającym ich rzeczywisty pobyt w przedszkolu, a także że z dotacji opłacano zadania, na które nie była ona udzielona. Na podstawi analizy zapisów dzienników przedszkolnych obrazujących absencje dzieci, dowodów odpłatności rodziców za pobyt dzieci w przedszkolu, oryginałów dowodów księgowych dotyczących finansowania wydatków z otrzymanej dotacji z Urzędu Miejskiego w [...], stwierdzono bowiem, że liczba wychowanków [...] wykazywana we wnioskach o udzielenie dotacji w okresie od [...] do [...] r. jest niezgodna z danymi wynikającymi z dzienników przedszkolnych. W protokole kontroli wykazano również, że w okresie objętym kontrolą udzielono dotacji z budżetu Miasta [...] na wydatki bieżące [...] w kwocie [...] zł, zaś prowadząca [...] I. Ś. przedłożyła do kontroli dokumenty księgowe, rachunki, faktury oraz wycenę własnej pracy na kwotę [...] zł. Przy czym w toku kontroli uznano, że część faktur, rachunków i innych dokumentów nie może zostać przyjęta za wydatek w sensie prawidłowego wykorzystania dotacji, ponieważ nie zostały uiszczone, nie było podstaw prawnych do ich zapłaty i zaliczenia tym samym w poczet wydatków z dotacji bądź też zostały wykazane dwukrotnie. W ocenie organu, pobrana dotacja staje się w ten sposób dotacją niewykorzystaną (zgodnie z przeznaczeniem) i nienależną, a tym samym podlegającą zwrotowi. Organ odwoławczy wskazał także, że w protokole kontroli problemowej oraz w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji szczegółowo wykazano: jaki był sposób wyliczenia nienależnie pobranej dotacji; za jakie dzieci i w jakiej wysokości strona pobierała dotacje w sytuacji, gdy nie figurowały one w żadnym dzienniku obecności potwierdzającym ich rzeczywisty pobyt w przedszkolu oraz w jakich miesiącach ta sytuacja miała miejsce; szereg uchybień w prowadzonej dokumentacji. Organ odwoławczy za nie budzące wątpliwości uznał ustalenia poczynione w toku kontroli problemowej i w prowadzonym postępowaniu oraz sposób określenia kwoty żądanego zwrotu dofinansowania. Zgodził się z oceną organu I instancji, że skoro w uchwale Rady Miejskiej wyraźnie określono zasady pobierania dotacji i jej rozliczania w zakresie dokumentowania rzeczywistego pobytu dzieci w przedszkolu i potwierdzania ich obecności oraz wydatkowania samej dotacji, to niezgodności pomiędzy stanem stwierdzonym a zapisami w dokumentach stanowią co do zasady wystarczającą podstawę do domagania się zwrotu udzielonej dotacji. Tym samym organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, I. Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako niezgodną z prawem. Aktowi temu skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 104 w związku z art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; – art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie podania podstaw faktycznych (tj. przyczyn, dla których stwierdzono niewykonanie dotacji, na czym niewykorzystanie dotacji polegało) oraz podstaw prawnych (tj. podstawy prawnej uznania wydatków za związane albo niezwiązane z działalnością placówki). W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w tym zakwestionowano stanowisko Kolegium, wskazując, że art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 u.f.p. nie mają w niniejszym przypadku zastosowania, gdyż dotacja została przyznana skarżącej zgodnie z prawem. Podniesiono, że zwrot dotacji nie jest związany z nieprawidłowym wykorzystaniem jej wysokości przez placówkę oświatową, lecz z brakiem podstawy prawnej jej udzielenia. Tymczasem przedmiotowa Placówka wykorzystała dotację zgodnie z jej przeznaczeniem i ściśle określonym celem, na który została udzielona, co w toku postępowania przed organem I instancji zostało szczegółowo wykazane. Zarzuty dotyczące niewłaściwego wykorzystania dotacji nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym przytoczonym przez organy obu instancji, które nie wzięły pod uwagę wyjaśnień złożonych w zażaleniu do protokołu kontrolnego oraz wyjaśnień składanych w toku postępowania przez skarżącą. Ponadto wskazana przez Kolegium wykładnia językowa słowa "przeznaczyć" dokładnie odzwierciedla wszystko to, na co zgodnie z prawem dotacja została udzielona i spożytkowana. Podniesiono także, że to Rada Miasta w swojej uchwale powinna szczegółowo sprecyzować sposób obliczania i rozliczenia udzielanych dotacji, stosownie do art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Dotacja została rozliczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem. Uchwale Rady zarzucono przy tym, że nie zawiera szczegółowego sposobu i terminu rozliczenia dotacji oraz że występujące w niej sformułowania są obarczone wadą "luzu decyzyjnego". Zarzucono również, że Kolegium nie wzięło pod uwagę żadnych argumentów podniesionych w odwołaniu i, mimo szczegółowych wyjaśnień strony co do sposobu wydatkowania otrzymanej dotacji, nie ustosunkowało się do twierdzeń skarżącej, nie przeprowadziło żadnych dowodów, by wyjaśnić okoliczności sprawy. Ponadto skarżąca oświadczyła, że nie otrzymała od Rady Miasta należnej jej placówce oświatowej dotacji za [...] i [...] r. w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na brak przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zwrot części nie wykorzystanej dotacji przyznanej skarżącej . Kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60-67 u.f.p. Z art. 60 u.f.p. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Art. 61 ust. 2 u.f.p. stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organy odwoławcze wymienia ust. 3 art. 61 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 67 ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia czy dana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Stosownie bowiem do treści art. 252 ust.1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Natomiast ust. 3 przywołanej regulacji stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zaś ust. 4 wskazuje że dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Przepis art. 252 ust.6 u.f.p. stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreśla, że organ w skarżonej decyzji nie dokonał w ogóle kwalifikacji dotacji, co do której orzekł o obowiązku jej zwrotu. Co prawda organ cytuje właściwe przepisy a także odnosi się do pojęć dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem jak również do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości jednak nie dokonuje ustalenia do jakiej kategorii przynależą kwoty zakwestionowanej dotacji. W konsekwencji doszło do naruszenie prawa materialnego a to art. 252 ust. 6 ustawy. Mianowicie organ pierwszej instancji orzekając o obowiązku zwrotu części przyznanej stronie dotacji orzekł jednocześnie o odsetkach należnych od kwoty podlegających zwrotowi. Tylko prawidłowe zakwalifikowanie zakwestionowanej kwoty dotacji umożliwi właściwe naliczenie odsetek. Tymczasem organ odwoławczy w skarżonej decyzji nie wskazał dlaczego odsetki zostały naliczone od dnia [...]r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji ma na celu m.in. przekonanie strony i organów (także Sądu) o zasadności i poprawności podjętego rozstrzygnięcia. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999 r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87). Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dość, że odstąpiło od kwalifikacji dotacji, co do której powstał obowiązek zwrotu a dokonanej przez organ I instancji jako niewykorzystanej dotacji to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie dokonało w ogóle kwalifikacji kwot podlegającej zwrotowi. Wskazane uchybienia w postępowaniu administracyjnym tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien uwzględnić uchybienia proceduralne oraz ustalić właściwą podstawę obowiązku zwrotu dotacji i w konsekwencji wyjaśnić datę początkową obowiązku naliczania odsetek w kontekście treści art. 265 ust. 6 u.f.p. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego, które mogło mieć taki wpływ Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję zaś o jej niewykonywaniu orzekł na podstawie aart. 152 p.p.s.a. Ponieważ skarżący, nie złożył wniosku o przyznanie zwrotu kosztów postępowania nie było podstaw do zastosowania art. 200 p.p.s.a. i przyznania tych kosztów.