I SA/Sz 753/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant sekretarz sądowy Ziemowit Augustyniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Kołbaskowo na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XIV.83.S.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII/323/2017 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 maja 2017 roku w sprawie emisji obligacji komunalnych Gminy Kołbaskowo uchyla zaskarżoną uchwałę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 czerwca 2017 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. dalej zwana: "u.s.g."), art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561, dalej zwana: "u.r.i.o."), stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych Gminy [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy [...] podjęła w dniu 29 maja 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie emisji obligacji komunalnych Gminy [...]. Jako podstawę prawną uchwały wskazała na przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit b u.s.g., art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej zwana: "u.f.p.) oraz art. 2 pkt 5 i art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 238, dalej zwana: "u. o."). Uchwaliła, że środki uzyskane z emisji obligacji komunalnych zostaną przeznaczone na sfinansowanie wydatków majątkowych zadania pn. "[...]" (§2 uchwały). W §3 uchwały wymieniono dziesięć serii obligacji o wartości po [...] zł każda (§3 ust. 1), dwie emisje obligacji, określając, że zostaną one przeprowadzone w latach 2018 i 2019 (§ 3 ust. 2), cena emisyjna obligacji będzie równa wartości nominalnej (§3 ust. 3). Wydatki związane z przeprowadzeniem emisji zostaną pokryte z dochodów własnych Gminy [...] (§3 ust. 4). W uzasadnieniu uchwały wskazano, m.in., że Gmina przewidziała w Wieloletniej Prognozie Finansowej środki na wykup obligacji gminnych; po podjęciu przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie emisji obligacji wystąpi z wnioskiem do RIO w [...] o wydanie opinii o możliwości wykupu obligacji. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] poinformowała Radę Gminy [...] w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r., że po wstępnym badaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w sprawie emisji obligacji komunalnych Gminy [...], zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z uwagi na wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa § 3 ust. 2 tej uchwały, z którego wynika, że emisja obligacji zostanie przeprowadzona w roku 2018 i 2019. RIO wskazała przy tym, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 czerwca 2017 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 maja 2017 r. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że ww. uchwała Rady Gminy [...] nie może stanowić podstawy do emisji obligacji, ponieważ przedmiotowe zobowiązania muszą mieć umocowanie w uchwale budżetowej stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia jak w planowanych przychodach z tytułu emisji obligacji komunalnych, co wynika z art. 211 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 4 u.f.p. natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty, pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium RIO stwierdziło, że zapis §3 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że emisja obligacji zostanie przeprowadzona w roku 2018 i 2019, jest sprzeczny z art. 91 u.f.p., który nakłada formalne i merytoryczne ograniczenie w zaciąganiu zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego i dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. Kolegium wskazało przy tym na treść art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W jego ocenie, podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji komunalnych powinno być uwarunkowane tym, czy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego danego roku budżetowego zaplanowane zostały przychody z tego tytułu, co wynika z art. 211 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 4 u.f.p. Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. uchwała budżetowa określa limit zobowiązań, jest to zatem obligatoryjny element uchwały budżetowej, co oznacza, że jeśli uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy nie zawiera tego limitu, to jednostka ta nie może zaciągać kredytów lub pożyczek ani emitować papierów wartościowych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skardze na opisaną wyżej uchwałę Kolegium RIO, Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazała, że wbrew stanowisku RIO przedstawionym w zaskarżonej uchwale, nie zachodzi sprzeczność uchwały z art. 91 u.f.p., ponieważ limit wszystkich zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań wynikających z wyemitowanych papierów wartościowych określony w uchwale budżetowej Gminy [...] na rok 2017 nie został przekroczony przez podjęcie przedmiotowej uchwały, skoro nie wynika z niej emisja żadnych obligacji. Gmina zwróciła uwagę, że w §3 uchwały wyraźnie wskazano, że obligacje komunalne zostaną wyemitowane w latach 2018 – 2019, po zakończeniu bieżącego roku budżetowego (2017). Dopiero w wyniku uchwały wójt może zaciągnąć konkretne zobowiązanie finansowe z tytułu emisji obligacji komunalnych. W ocenie skarżącej, chybiony jest zarzut organu nadzoru w zakresie naruszenia art. 211 ust. 1 i 4 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 u.f.p., jako że przychody z tytułu emisji obligacji pojawią się dopiero w roku 2018 i 2019 i wówczas budżety Gminy na te lata będą musiały uwzględniać przychody z tytułu emisji obligacji komunalnych. Zwracając następnie uwagę na konieczność ustalenia wysokości planowanego zadłużenia gminy w postaci wieloletniej prognozy finansowej, (art. 226 ust 1 pkt 105 u.f.p.), Gmina wskazała, że uchwałą nr [...] Rada Gminy [...] dokonała zmiany wieloletniej prognozy finansowej polegającej na uwzględnieniu przychodów z tytułu emisji obligacji komunalnych w latach 2018-2019 na łączna kwotę [...] zł ([...]zł – 2019 r.), zwiększenia kwoty długu w latach 2018-2029 oraz skrócenia okresu obowiązywania WPF do roku 2029 (było do 2033 r.). Wyjaśniła, że powyższe stało się podstawą do wydania przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. uchwały nr [...] w sprawie wydania opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy [...], która to uchwałę Gmina dołączyła do skargi. Gmina podniosła dalej w skardze, że analiza orzecznictwa sądów oraz uchwał organów stanowiących w zakresie emisji obligacji komunalnych przez samorządy wskazuje jednoznacznie, iż stanowisko organu nadzoru w przedmiotowej sprawie pozostaje odosobnione na tle jednolitej i niezmiennej praktyki podejmowania wielu uchwał dotyczących emisji obligacji komunalnych przez samorządy, przewidzianej na kilka lat. Do skargi dołączyła kopie uchwał wydanych w latach 2012 – 2017 przez inne Regionalne Izby Obrachunkowe w sprawie opinii o możliwości wykupu obligacji emitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że wydanie przez Skład Orzekający Izby uchwały nr [...] o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy [...] nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały w sprawie, ponieważ opinię taką wydaje się na podstawie danych ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej, a ocena sprowadza się do kontroli, czy kwota długu została prawidłowo określona z uwzględnieniem planowanych przychodów i rozchodów oraz prawidłowość kwoty długu pod kątem przepisów art. 242 – 244 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Zgodnie z art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a. kontrola przez sady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady powiatu objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 79 ust. 1 ww. ustawy określono, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4). Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W konsekwencji rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady powiatu, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Wstępnie zaznaczyć należy, że opisany powyżej stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu. Przechodząc do kwestii merytorycznych na wstępie przypomnienia wymaga, że uchwała, której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczyła emisji obligacji komunalnych przez Radę Gminy [...]. Zdaniem Kolegium RIO zapis §3 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że emisja obligacji zostanie przeprowadzona w roku 2018 i 2019, jest sprzeczny z art. 91 u.f.p., natomiast zdaniem Gminy przepis ten nie został naruszony skoro w 2017 r. nie została przewidziana emisja obligacji i nie powstały z tego tytułu żadne zobowiązania. Zgodnie z treścią art. 91 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Natomiast z art. 89 ust. 1 u.f.p. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Z treści art. 89 ust. 2 u.f.p. natomiast wynika, że zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Z punktu widzenia oceny przez RIO uchwały jednostki samorządu terytorialnego o emisji obligacji komunalnych istotną regulację zawiera art. 91 ust. 1 u.f.p. zgodnie, z którym, w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Zatem w każdej sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.) zamierza dokonać emisji obligacji na cele inne aniżeli pokrycie w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t., zobowiązana jest uzyskać opinię właściwej RIO. Natomiast opinia RIO dotyczy oceny możliwości wykupu papierów wartościowych. Innymi słowy organ nadzorczy ocenia czy j.s.t., która zamierza wyemitować obligacje, będzie mogła je wykupić. Analiza taka odbywa się w oparciu o wszelkie posiadane przez RIO dane oraz w oparciu o dane przedstawione przez j.s.t. na jej żądanie. Podstawowym dokumentem przy dokonywaniu takiej oceny będzie wieloletnia prognoza budżetowa. W literaturze wskazuje się, że opinia RIO wymagana jest dla wszelkich zaciąganych przez j.s.t. kredytów, pożyczek lub emisji papierów wartościowych, niezależnie od planowanego terminu spłaty. Opinia RIO obejmuje możliwość spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Językowa wykładnia art. 91 ust. 2 nie daje formalnie izbie podstaw do badania zdolności jednostki samorządowej do ponoszenia wydatków na obsługę zadłużenia, tj. przede wszystkim odsetek, a jedynie do sprawdzenia, czy w budżetach j.s.t. na lata następne znajdą się środki na rozchody w postaci spłaty lub wykupu zaciągniętego długu (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.91 ustawy o finansach publicznych LEX). Z powyższych rozważań zatem wynika, że nie jest możliwe zakwestionowanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie emisji obligacji z tego powodu, że suma zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych przekracza kwotę określoną w uchwale budżetowej j.s.t. przy dokonywani oceny uchwały dotyczącej zamiaru emisji z dwóch powodów, po pierwsze dlatego, że odmienne jest kryterium oceny – dotyczy możliwości wykupu i po drugie, dlatego, że art. 91 ust. 1 u.f.p. stanowi o wyemitowanych papierach wartościowych, czyli takich, które zostały już wyemitowane, a nie jedynie objęte zamiarem emisji. W konsekwencji zatem rację przyznać należy skarżącej co do tego, że skoro w 2017 r. z tytułu emisji obligacji nie powstaną żadne zobowiązania, to nie było podstaw do ujmowania zobowiązań z tego tytułu jako wydatków w budżecie na ten rok. Podkreślić należy bowiem dobitnie, że limit zobowiązań, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.f.p. dotyczy już wyemitowanych papierów wartościowych. Zobowiązania z tego tytułu będą musiały zostać ujęte w sytuacji, gdy j.s.t. dokona już emisji obligacji. Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści przytoczonego już wyżej art. 89 ust. 2 u.f.p. zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane, co oznacza, że jedynie papiery wartościowe, które zostały wyemitowane na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t. podlegają wykupowi w tym samym roku, w którym zostały wyemitowane. A contrario zatem jeżeli emisja obligacji następuje na inny cel aniżeli określony w art. 89 ust. 1 pkt 1, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, to nie podlegają one obowiązkowemu wykupowi w roku, w którym zostały wyemitowane. Wskazać także należy, że zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 u.f.p. na jakie wskazuje organ w istocie uniemożliwiałoby emisję obligacji wieloletnich w innych latach aniżeli rok podjęcia uchwały o zamiarze emisji obligacji. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się z poglądami wyrażonymi w cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w [...] z dnia 28.04.2016 r. I SA/Sz 323/16 oraz w Rzeszowie z dnia 12.06.2007 r. I SA/Rz 400/07, jednakże poglądy te nie mają przełożenia na sytuację występującą w rozpoznawanej sprawie, jako że nie dotyczyły uchwały o zamiarze emisji obligacji wieloletnich w latach następujących po roku podjęcia uchwały, czy zaciągania zobowiązań na lata przyszłe. Także w pełni należy się zgodzić z zawartym w odpowiedzi na skargę wywodem dotyczącym art.212 ust. 1 pkt 6 u.f.p., z tym zaznaczeniem, że przepis ten jak sam wskazuje, dotyczy emitowanych papierów wartościowych, a nie jedynie objętych zamiarem emisji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Kolegium RIO naruszyło art. 91 ust. 1 u.f.p. i na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.