I SA/Sz 805/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Z. na uchwałę Rady Gminy G. Nr XXVIII/165/2013, z dnia 22 maja 2013 r., w przedmiocie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1.05.2013 r. do 30.04.2014 r. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. 1. Rady Gminy G. uchwałą Nr XXVIII/165/2013 z 22 maja 2013 r. uregulowała dopłaty za odbiór ścieków z budżetu gminy: a) dla gospodarstw domowych – [...] zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%, b) dla pozostałych odbiorców usług – [...] zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%. Ponadto zgodnie z obowiązującymi na terenie Gminy G. w okresie od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. taryfami, odbiorcy usług odprowadzania ścieków zostali podzieleni na następujące grupy: – Grupa 1 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 2 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 3 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 4 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 5 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, rozliczani na podstawie przeciętnych norm zużycia wody co 1 miesiąc lub na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 6 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, – Grupa 7 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. 2. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. uznał, że kontrola legalności uchwały Rady Gminy G. Nr XXVIII/165/2013 z 22 maja 2013 r. nie mieści się we właściwości regionalnej izby obrachunkowej i przekazał uchwałę Wojewodzie Z. 3. Wojewoda Z. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") zaskarżył uchwałę Rady Gminy G. z 22 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1.05.2013. r. do 30.04.2014 r. w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały z uwagi na naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków"). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Następnie skarżący wskazał, że z treści art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. wynika, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Nadzór regionalnych izb obrachunkowych obejmuje kategorie spraw, które na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych) należą do właściwości rzeczowej tych izb. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, właściwość rzeczowa izb obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dotacje przedmiotowe to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Z kolei, w myśl art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowe zakłady budżetowe, o ile odrębne przepisy tak stanowią. Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, umożliwiający organowi stanowiącemu gminy przyznanie, na mocy uchwały, dopłaty do cen doprowadzanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywanej przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zdaniem Wojewody, zestawiając treść § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z ustalonymi przez P. W. i K. Sp. z o.o. w S., grupami taryfowymi należy uznać, że organ stanowiący Gminy G. nie ustanowił dopłaty adresowanej do jednej, wybranej lub wszystkich grup odbiorców określonych przez P. W. i K. Sp. z o.o. w S. lecz skierował ją do "gospodarstw domowych" i "pozostałych odbiorców", a więc kategorii nieznanych obowiązującej w gminie taryfie. Grupy taryfowe od nr 1 do nr 7 kwalifikują odbiorców według kryterium wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego, natomiast dopłaty do taryf dzielą odbiorców na tych, którzy prowadzą gospodarstwo domowe oraz tych, którzy takiego gospodarstwa nie prowadzą. W efekcie uchwała Nr XXVIII/ 165/2013 dokonuje wewnętrznego zróżnicowania wysokości dopłat w poszczególnych grupach taryfowych. To oznacza, że dopłata w ramach każdej z grup taryfowych będzie inna dla odbiorców prowadzących gospodarstwo domowe i inna dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym prawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Zdaniem Wojewody Z. Rada Gminy G. nie była prawnie umocowana do określania różnej wysokości dopłat w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców usług, jak uczyniła to w zaskarżonym akcie. 4. Rada Gminy Gr. wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że przygotowując projekt uchwały analizowano treść art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podejmując zaskarżoną uchwałę wzięto pod uwagę zarówno treść powołanego przepisu jak również dobro mieszkańców gminy. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 21/14) oddalił skargę Wojewody Z. na uchwałę Rady Gminy G. z 22 maja 2013 r. nr XXVIII/165/2013 w przedmiocie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona przez Wojewodę Z., jako organ nadzoru, uchwała Rady Gminy G. mieści się w zakresie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaś uprawnienie Wojewody, jako organu nadzoru ogólnego, do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotyczy zasad udzielania dotacji z budżetu gminy, co mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Z treści powołanego przepisu nie wynika, że wojewoda jest właściwy do orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy dotyczącej spraw finansowych wskazanych w art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W ocenie Sądu nie pozbawia to jednak wojewody, jako organu sprawującego ogólny nadzór na działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. na sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy. Rzeczą sądu jest natomiast ocena legalności zaskarżonej w tym trybie uchwały. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem WSA uznał, że nie naruszała ona prawa, a w szczególności wskazanego w skardze art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 6. Wojewoda Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. 7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. (II GSK sygn. akt 1676/14) uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu skargi NSA wskazał, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jako organ sprawujący ogólny nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Do szczególnej regulacji ustawowej legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zaliczana jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy; w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g. W tym miejscu należy zatem wskazać, iż enumeratywne wyliczenie organów nadzoru dokonane w art. 86 u.s.g., ma to znaczenie, iż definiuje pojęcie "organ nadzoru" na potrzeby interpretacji dalszych przepisów rozdziału 10 u.s.g.. Jak wskazuje bowiem P. Chmielnicki, należy założyć, iż gdziekolwiek ustawodawca posłużył się pojęciem "organ nadzoru" świadomie odnosił je do własnego określenia desygnatów tego pojęcia, zawartego w art. 86 u.s.g. (tak: P. Chmielnicki, komentarz do art. 86 u.s.g., w: P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, 2004, s. 516 i nast.) Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. 9. Dla ustalenia legitymacji do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istotne znaczenie ma podział kompetencji organów nadzoru. Z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., Nr 525) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Według art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej przywoływana jako: "u.r.i.o."), w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian". Podział kompetencji nadzorczej ma znaczenie dla zakresu legitymacji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Ponieważ do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, to uznać należy, że w pozostałym zakresie nadzór sprawowany jest przez wojewodę, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów. Oczywistym jest, że interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu powyżej wskazanego art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Wyliczone w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. kategorie uchwał podejmowanych przez organy j.s.t., podlegające badaniu przez izbę, wyczerpują pojęcie "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 u.s.g. Uwzględniając przedstawiony stan prawny należy dojść do wniosku, że podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Do jego właściwości rzeczowej zatem należą sprawy niezastrzeżone na rzecz pozostałych organów nadzoru (prawo tzw. "wielkiej reszty"). 10. Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Skargę zatem może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową – legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (por. szerzej postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11). Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych (legitymacja formalna). Co więcej, norma z art. 50 § 1 p.p.s.a. ma, na co wskazuje art. 50 § 2 p.p.s.a. charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (tak np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r.; sygn. akt II OSK 343/06). 11. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru, który jak wskazywano powyżej, ma charakter rozłączny. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g., bowiem legitymacja skargowa wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. W świetle dotychczasowych ustaleń stwierdzić należy, że wojewoda co prawda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednak jedynie w ograniczonym zakresie, bo z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej. 12. Wobec powyższego, skoro w tej sprawie skargę wniósł podmiot nieuprawniony Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponieważ skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, to Sąd nie może jej rozpoznać co do istoty sprawy.