I SA/Sz 941/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 13 marca 2013 r. nr XXIX/449/2013 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz wprowadzenia zwolnień przedmiotowych w opłacie p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu M. T. kwotę [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. [...] (dalej jako "Skarżący") wniósł pismem z dnia 9 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 13 marca 2013 r., Nr XXIX/449/2013 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz wprowadzenia zwolnień przedmiotowych w opłacie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 32, art. 84, art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6c, art. 6d, art. 6i, art. 6j, art. 6k, art. 6l, art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, 951, z 2013 r. poz. 21, 228, 888) oraz art. 9 ust. 1, ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie wykazał aby przedmiotowa uchwała wywołała negatywny skutek w postaci uniemożliwienia mu realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, tj. nie wykazał naruszenia przez uchwałę interesu prawnego. Pismem z dnia 30 października 2014 r. organ wypowiedział się w zakresie naruszenia przez uchwałę interesu prawnego Skarżącego. W treści pisma organ wskazał, że Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w [...] (klatka [...]). Przedmiotowy budynek należy do zasobu osoby prawnej – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Zdaniem organu, to spółdzielnia mieszkaniowa jako zarządca ponosi na rzecz gminy od tej nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i obowiązana jest złożyć do prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadkach określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto to wobec spółdzielni, a nie wobec Skarżącego prezydent miasta jako organ egzekucyjny prowadzi egzekucję administracyjną należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego Skarżącego, ponieważ jako właściciel lokalu mieszkalnego nie ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Miasto [...]. Organ uznał, że po stronie Skarżącego istnieje interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, który nie daje uprawnienia do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, gdyby nawet organ uznał, że naruszono w sprawie interes prawny Skarżącego, to naruszenie to musiałoby mieć charakter bezpośredni. Następnie w piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto przedstawił argumentację w zakresie naruszenia przez uchwałę jego interesu prawnego, przy czym dodatkowo wskazał, że jest mieszkańcem [...] oraz właścicielem lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul [...] (prawo odrębnej własności nieruchomości lokalowej wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej). Zdaniem Skarżącego, zaskarżona uchwała dotyczy jego uprawnień i obowiązków prawnych, w związku z tym, iż jej postanowienia dotyczą wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie jego nieruchomości, jak i wysokości opłat. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe wobec ustalenia, że ww. uchwala była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 618/13, w której wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę. Okoliczność ta stanowiła podstawę do uznania skargi [...]w niniejszej sprawie za niedopuszczalną w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od ww. wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 618/13, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. NSA oddalił zażalenie na postanowienie WSA w [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postanowieniem z dnia 08 września 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie oświadczył, ze uchwała będąca przedmiotem skargi została uchylona z dniem 1 stycznia 2016 r. uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 listopada 2015 r. nr XV/181/2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Indywidualna skarga Skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 13 marca 2013 r., Nr XXIX/449/2013 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz wprowadzenia zwolnień przedmiotowych w opłacie, posiada swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto, Skarżący zachował termin do wniesienia skargi, wynikający z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. Do oceny pozostała zatem Sądowi przesłanka wykazania przez Skarżącego swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i wykazania jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01, LEX nr 684964). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Interes prawny Skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu, podmiot wnoszący skargę na uchwałę dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego powinien wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. W sprawach ze skarg złożonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (por. postanowienie WSA w [...] z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 289/16, – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Składając skargę, skarżący zobowiązany jest zatem wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia daje dopiero możliwość do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast niemożliwość wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że Skarżący w niniejszej sprawie nie miał legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwała) organu gminy. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie stanowisko potwierdza także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis, tj. warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtująca sytuację prawną skarżącego, ale także konieczność wskazania, że uchwała rzeczywiście i bezpośrednio narusza interes prawny. Ponadto, posiadanie przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wykazał on naruszenie własnego interesu prawnego. Samo przekonanie skarżącego o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisów prawa jest niewystarczające (por. wyrok WSA w [...] z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 618/13 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, że to na Skarżącym ciążył obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Zdaniem Sądu, na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego Skarżącego ma okoliczność posiadania przez niego statusu właściciela lokalu mieszkalnego. Z pisma procesowego organu z dnia 30 października 2014 r. wynika, że Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w budynku wiololokalowym oraz współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest ów budynek należący do zasobu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Sąd wskazuje, że w przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany – zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach według stanu prawnego na dzień podjęcia skarżonej uchwały. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013 r., nie wymienił w tym przepisie expressis verbis spółdzielni mieszkaniowych, a w ustawie użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali". W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię te uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazać należy, że stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Art. 2 ust. 3 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminie wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje, że ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali, to ona powinna być traktowana jako właściciel nieruchomości. Powyższy przepis uległ zmianie wprowadzonej w dniu 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r., poz. 870) przez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej. Zmiana ta była, jak wynika z uzasadnienia projektu, jedynie zmianą doprecyzowującą regulację, a nie zmianą normatywną. Sąd podkreśla, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonując nałożone na nią obowiązki z zakresu usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi na zasadach obowiązujących przed 1 stycznia 2012 r. była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę. Zmiana wprowadzona w dniu 1 stycznia 2012 r. zwolniła spółdzielnie mieszkaniowe, jako właściciela nieruchomości, z obowiązku usuwania odpadów komunalnych przez nałożenie tego obowiązku na gminę. Tym samym ustalenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i wybór metody ustalenia opłaty należy do gminy. Istotne jest, że opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia. Jednakże nie zmienia to sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której ponosiła ona ryzyko uchylania się przez właściciela lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów. A zatem, legitymacja do wniesienia skargi na ww. uchwałę przysługuje spółdzielni mieszkaniowej a nie Skarżącemu, który posiada jedynie interes faktyczny w uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia. Tym samym zaistniała podstawa do uznania, że Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Sumując, podkreślić należy, że rolą Skarżącego było takie sformułowanie skargi, aby wynikało z niej, które konkretnie przepisy uchwały skarży i które przepisy tej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie i na czym owo naruszenie miałoby polegać. Wobec tego, że w tym zakresie Skarżący nie wskazał w skardze, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, skargę należało odrzucić. Okoliczność, że obowiązująca stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym została zawyżona na podstawie błędnej kalkulacji nie stanowi podstawy do uznania, że narusza ona interes prawny Skarżącego, jest to bowiem okoliczność, która dotyka jedynie jego interesu faktycznego, a nie prawnego, jak wymaga ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, Skarżący dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego winien wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). W stanie faktycznym rozpoznawanej spawy Sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że uchwała, która jest przedmiotem skargi [...], była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 618/13, w której wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę, wskazując także, że uchwała ta nie narusza prawa, jest bowiem podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej. Wyrok ten stanowił podstawę zawieszenia z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie w związku z toczącym się przed NSA postępowaniem kasacyjnym z skargi innej strony skarżącej na tę samą uchwałę Rady Miejskiej w [...]. W okresie zaś zawieszenia, tj. od dnia 15 sierpnia 2015 r. doszło do zmiany przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), w tym dodano w art. 58 § 1 pkt 5a (dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. - Dz.U.2015.658 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Natomiast przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r., okoliczność braku wykazania interesu prawnego przez osobę wnoszącą skargę stanowiła podstawę do oddalenia skargi, podczas gdy obecnie na podstawie ww. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi podstawę do jej odrzucenia. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, skargę odrzucił, zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz Skarżącego całego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.