I SAB/Sz 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi PH W. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2013 r I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie aktu, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego PH W. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 października 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] określił Przedsiębiorstwu [...] (dalej: bądź "Strona" bądź "Skarżąca"), zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2013 r. w kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona zaskarżyła je odwołaniem wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Pismem z dnia 7 listopada 2013 r., Burmistrz [...] przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...] . Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...] , polegającą na niewydaniu decyzji wymiarowej w podatku od nieruchomości za 2013 r., pomimo upływu wszelkich terminów do zakończenia postępowania w tej sprawie. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu podatkowego do niezwłocznego zakończenia postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2013 rok i wydania decyzji w tym zakresie, przyznanie od organu na rzecz Skarżącej, sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w maksymalnej wysokości tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej, kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż od momentu przesłania odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, upłynął już 3-letni okres. Przez ten czas, Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , nie tylko nie rozpatrzyło merytorycznie odwołania, ale w żaden sposób nie zakończyło postępowania w sprawie. Powołując treść przepisu art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: "O.p."), Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy było zobowiązany do zakończenia postępowania odwoławczego, nie później niż w styczniu 2014 r. Tak się jednak nie stało. Ponadto, organ podatkowy II instancji, nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 140 O.p., informującego o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy i wskazującego nowy termin. Skarżąca podkreśliła również, że od momentu przekazania akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu[...] , organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności. Bezspornie pozostaje więc w stanie bezczynności przez okres już prawie 3 lat. Skarżąca wskazała, iż w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja nieostateczna nakładająca na Skarżącą wyższe zobowiązanie podatkowe niż to, które pierwotnie uiściła, bezczynność organu podatkowego sprowadzająca się do nierozpatrzenia jej odwołania i nierozstrzygnięcia sprawy, generuje dla Skarżącej stan niepewności, co do wysokości obciążenia podatkowego, jakie będzie zobowiązana ponieść. Wobec powyższego, skarga jest uzasadniona i konieczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , w odpowiedzi na skargę wniosło o uznanie jej za niezasadną. Kolegium wyjaśniło, iż wskutek niedopatrzenia uznało, że sprawa dot. odwołania od decyzji organu I instancji, określającej Skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2013 r., rozpatrzona została wraz z odwołaniami od decyzji określających Skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009, 2010, 2011 i 2012 r. Informację, że sprawa nie została rozpatrzona, organ odwoławczy uzyskał w dniu 9 marca 2016 r. od organu podatkowego I instancji i wówczas rozpoczął ustalenia, czy faktycznie sprawa dotycząca jedynie 2013 r. nie została załatwiona. Mając na uwadze, że na kolejne decyzje organu podatkowego I instancji z dnia 15 grudnia 2015 r., utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzjami z dnia 26 lutego 2016 r. Skarżąca, w miesiącu kwietniu 2016 r., ponownie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za zasadne uznano wstrzymać się z wydaniem decyzji, do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd, zwłaszcza, że termin rozpraw wyznaczony został na dzień 3 sierpnia 2016 r.m.in. w sprawie I SA/Sz 427/16. Jak dalej wskazało Kolegium decyzja z datą 8 września 2016 r., wydana została niezwłocznie po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpisów orzeczeń wraz z uzasadnieniem. Wysyłka i doręczenie decyzji z dnia 8 września 2016 r. o nr [...] nie doszło jednak do skutku, ponieważ w rejestrze spraw, sprawa z odwołania Skarżącej, wskutek omyłki widniała jako rozpatrzona z datą 30 maja 2014 r. Kolegium poinformowało, że dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność i analizie spraw zakończonych stwierdzone zostało, że sprawa nie została rozpatrzona, a ujęcie jej w ewidencji spraw organu odwoławczego spowodowane było oczywistą omyłką. Sporna decyzja została wydana w dniu 7 listopada 2016 r. pod nr[...] . W ocenie Kolegium, w tym stanie faktycznym nie można uznać, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Za niezasadne organ II instancji uznał również, wskazane w skardze, żądanie przyznania sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna w części. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się zatem do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ, ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych w art. 139 O.p., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przed dniem wydania niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę z odwołania, co do którego, zdaniem Skarżącej, pozostawało w bezczynności - wydając decyzję z dnia 7 listopada 2016 r. Zatem w niniejszej sprawie, kluczowym obowiązkiem Sądu pozostała ocena, czy zarzucana organowi bezczynność, istniała w dacie wniesienia skargi, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 125 § 1 O.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przy czym, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 122 i art. 187 § 1 O.p.). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym zostały uregulowane w art. 139 O.p., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Ponadto niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że decyzją z dnia 18 października 2013 r. nr [...] Burmistrz [...], określił Skarżącej, zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2013 r. w kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję odwołaniem wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...] . Powyższe odwołanie, pismem z dnia 7 listopada 2013 r., Organ I instancji przesłał do organu odwoławczego. Do dnia złożenia skargi do tutejszego Sądu, sprawa ta nie została przez organ odwoławczy załatwiona. Nie podjęto w niej również żadnych dalszych czynności. Decyzja, organu odwoławczego została wydana dopiero 7 listopada 2016 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Kolegium rozpoznawało sprawę z odwołania Skarżącej, przez 36 miesięcy, a więc ze znacznym przekroczeniem terminu wyznaczonego przez ustawodawcę. Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wobec tego należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , dopuściło się bezczynności w ww. rozumieniu – wyrażającej się w niezałatwieniu sprawy z odwołania od decyzji Burmistrza [...] w wymaganym terminie. Stan ten istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku przez Sąd. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, z tym, że tylko w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. W tym też zakresie podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt. 3) i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej (por. wydane jeszcze w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, CBOSA). W związku z tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) P.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku, umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do wydania decyzji. Zarazem jednak stwierdzono, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., w pkt. II sentencji wyroku, że w sprawie tej, zaistniała zarzucana Kolegium bezczynność. Przy czym oceniając tę bezczynność, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że miała ona charakter rażący. Postępowanie przed Kolegium trwało bowiem kilkunastokrotnie dłużej niż przewiduje ustawodawca. Nie znaleziono jednakże dostatecznych podstaw do wymierzenia Kolegium grzywny lub przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o co Skarżąca wnioskowała w skardze. W tym zakresie w pkt. III. sentencji wyroku, oddalono wniosek Skarżącej. W orzecznictwie wskazuje się na funkcję odszkodowawczą sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 64/16, CBOSA). Zatem suma ta wiąże się z koniecznością wykazania - a przynajmniej uprawdopodobnienia - przez Skarżącą, faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. Wprawdzie w skardze Skarżąca wskazała, że bezczynność organu podatkowego generowała stan niepewności, co do wysokości obciążenia podatkowego, jakie będzie zobowiązana ponieść, jednakże powyższe nie jest równoznaczne z faktem poniesienia szkody i wykazania jej rozmiaru. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt: I SAB/Wa 258/16, iż "wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a., w tym przypadku wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej" (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOiS). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie noszą znamion celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, lecz są efektem niedopatrzenia i omyłki. Kolegium uznało bowiem, że sprawa dotycząca odwołania od decyzji organu I instancji, określającej Skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2013 r., rozpatrzona została wraz z odwołaniami od decyzji określających Stronie wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009, 2010, 2011 i 2012 r. Dopiero w dniu 9 marca 2016 r., organ odwoławczy uzyskał od organu I instancji informację, że sprawa nie została rozpatrzona, wobec czego rozpoczął ustalenia w tym przedmiocie. Ustalając następnie, że na kolejne decyzje organu podatkowego I instancji z dnia 15 grudnia 2015 r., utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 26 lutego 2016 r., zostały wniesione przez Skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za zasadne uznano wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. Jak wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, decyzja z dnia 8 września 2016 r. nr [...] wydana została niezwłocznie po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpisów orzeczeń wraz z uzasadnieniem. Doręczenie tej decyzji nie doszło jednak do skutku, ponieważ w rejestrze spraw, sprawa z odwołania Skarżącej, wskutek omyłki widniała jako rozpatrzona. Dopiero zatem po otrzymaniu skargi na bezczynność i analizie spraw zakończonych, Kolegium ustaliło, że sprawa nie została rozpatrzona, a ujęcie jej w ewidencji spraw organu odwoławczego spowodowane było oczywistą omyłką. Wobec powyższego ustalenia, w dniu 7 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydało decyzję nr[...] . W niniejszej sprawie, Sąd nie dostrzegł konieczności zastosowania wnioskowanego w skardze środka i dlatego skargę w tym zakresie oddalił. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.