I SAB/Sz 149/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] maja 2024 r.; III. zasadza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (zwany dalej: wnioskodawcą, stroną, skarżącym) w piśmie z [...] maja 2024 r., wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, zwrócił się do Burmistrza Miasta o przesłanie zwrotne e-mailem wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w M.. Odpowiadając na ww. e-mail, w dniu [...] maja 2024 r. organ poinformował, że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ww. ulicy. Wnioskodawca nawiązując do otrzymanej wiadomości, w e-mailu z tego samego dnia stwierdził, że nie stanowi ona załatwienia jego wniosku zgodnie z przepisami. Nie wynika z niej czy organ posiada wnioskowane informacje w jakiejkolwiek postaci czy też nie ma ich wcale. W piśmie z [...] sierpnia 2024 r. wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – zwanej dalej: Konstytucją RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 – zwanej dalej: "u.d.p.i.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 25 maja 2024 r. dotyczącego przesłania e-mailem elektronicznej wersji projekt organizacji ruchu dla ww. ulicy; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając złożoną skargę, strona wskazała, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 10 czerwca 2024 r. W tym terminie, jak i do dnia sporządzenia skargi, organ nie udostępnił ani nie przesłał skarżącemu informacji, jak również nie wydał decyzji podlegającej zaskarżeniu. W związku z powyższym organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] sierpnia 2024 r. organ przesłał skarżącemu plan sytuacyjny organizacji ruchu dla dróg gminnych i powiatowych na terenie miasta M.. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że [...] sierpnia 2024 r. za pośrednictwem ePUAP-u i poczty elektronicznej przekazał skarżącemu plan sytuacyjny organizacji ruchu drogowego dla dróg gminnych i powiatowych na terenie miasta M., jednakże wersja ta w niewielkim zakresie obejmuje przedmiotową ulicę. Organ nie posiada w wersji elektronicznej, jak i papierowej organizacji ruchu tylko dla ul. [...]. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2024 r., przekazanym przez ePUAP, poinformował, że przesłany plan sytuacyjny nie stanowi projektu organizacji ruchu. W dniu 20 sierpnia 2024 r. przekazano za pomocą poczty elektronicznej całą dokumentację, którą organ posiada w zakresie organizacji ruchu drogowego dla dróg gminnych i powiatowych na terenie miasta. Wobec powyższego, w ocenie organu nie zaistniała przesłanka bezczynności organu. Organ wniósł o umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem skargi i odstąpienie od obciążania organu kosztami tego postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2024 r. skarżący potwierdził, że po wniesieniu skargi, organ udostępnił wnioskowaną informację. Ponadto m.in. zmodyfikował punkt 1. petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia, wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi bez rażącego naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na ww. pismo skarżącego, [...] listopada 2024 r. poinformował, że wiadomość skarżącego nie była zatytułowana w sposób pozwalający na zidentyfikowanie jej jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również sama treść wiadomości nie była precyzyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który to tryb sąd zastosował w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: organami gminy są: 1)rada gminy; 2)wójt (burmistrz, prezydent miasta). Niewątpliwie w świetle powyższych uregulowań, Burmistrz Miasta, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona, to podmiot o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2024 r., skierowanym do Burmistrza Miasta, zwrócił się o udostępnienie projektu organizacji ruchu ul. [...]. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie ulega także wątpliwości, że projekt organizacji ruchu to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. sygn. II SAB/Rz 7/21, wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Lu 67/21). Uznać zatem należy, że Burmistrz jest podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Wniosek skarżącego o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został złożony [...] maja 2024 r. na platformie ePUAP. W dniu [...] maja 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu. W ocenie sądu odpowiedzi tej nie można uznać za udzielenie informacji publicznej, gdyż jak słusznie podnosi skarżący nie wynika z niej, że taki dokument nie istnieje, jeśli bowiem dokument istnieje a nie istnieje jedynie jego wersja elektroniczna, to organ nie jest zwolniony z obowiązku udzielenia informacji publicznej, a winien postąpić stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym: jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W konsekwencji uznać należało, że odpowiedź organu zobowiązanego na ten wniosek została udzielona dopiero dnia [...] sierpnia 2024 r. i przesłana skarżącemu poprzez platformę ePUAP. Wcześniej bo w dniu [...] sierpnia 2024 r. J. M. złożył do WSA w Szczecinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że informacja została udostępniona skarżącemu po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Stwierdzić tym samym należy, że organ zobowiązany dopuścił się bezczynności. W chwili wniesienia skargi do WSA w Szczecinie organ pozostawał w bezczynności. Sąd zauważa przy tym, że organ wskazał, iż przedmiotowy wniosek nie został zakwalifikowany jako podlegający przepisom oraz terminom załatwienia wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący nie wskazał, że wniosek dotyczy informacji publicznej. W ocenie sądu jednak, opóźnione przedłożenie skarżącemu dokumentów dopiero w dniu [...] sierpnia 2024 r., z uwagi na fakt braku takiego wskazania we wniosku, nie może być uznane za zgodne z prawem działanie organu. Stanowisko takie wyrażane jest m.in. przez komentatorów, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Podkreśla się, że wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji (tak Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, publikowany w systemie LEX, Komentarz do art. 10 u.d.i.p., ale także np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 25/20) Jednocześnie sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu organu. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na przedmiotowym wniosku brak było wskazania, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej (brak jednoznaczności) i w związku z tym nie został on (jakkolwiek błędnie zdaniem sądu) zakwalifikowany jako podlegający przepisom oraz terminom załatwienia wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ niezwłocznie (tj. 5 dni po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność), udostępnił wnioskowaną informację. Dalej rozpatrując skargę na bezczynność sąd musi także rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie bowiem przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego niezasadne było zobowiązanie do rozpoznania wniosku, wobec załatwienia przez organ sprawy, co miało miejsce przy wskazanym piśmie z dnia [...] września 2022 r. Skutkowało to ustaniem bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, co bowiem ustalono, informacja publiczna w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r., została skarżącemu udostępniona. Zatem należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. sąd orzekł tak, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł też podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ani też do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie, co istotne również skarżący nie zgłaszał wniosków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.