I SAB/Sz 16/15

Dnia 25 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C.T. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w postępowaniu egzekucyjnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. zatytułowanym "SKARGA", uzupełnionym następnie pismami z 13 maja 2015 r. i 11 czerwca 2015 r., C.T. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Naczelnika Urzędu Skarbowego, wskazując, że skarży (cyt.) "bezprawne wykonanie w dniu 08.04.2010 roku mnie kilku egzekucji bez wymaganych prawem dokumentów, w ten sposób, że zabrano pieniądze i nie wydano dokumentów, a nawet nie wzywano do zapłaty. Oficjalne powody wykonania egzekucji pozostają dla mnie nieznane", oraz że (cyt.) "Niniejsza sprawa dotyczy zaniechania mnie wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego tytułów wykonawczych do zbiegu kilku egzekucji wykonanych dnia 08.04.2010 r. i przez to zaniechanie uniemożliwienie wniesienia skutecznego środka odwoławczego". Skarga ta została przekazana Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w dniu 15 czerwca 2015 r. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. Sąd wezwał Skarżącego do sprecyzowania przedmiotu złożonej przez niego skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie, jakiego aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") a podlegających kognicji sądów administracyjnych skarga ta dotyczy – w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma Sądu, pod rygorem uznania, że skarga ta nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W zakreślonym przez Sąd terminie Skarżący złożył pismo z dnia 14 sierpnia 2015 r., w którym, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazał, że (cyt.) "Wedle Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli jakiś urząd stwierdza, że istnieje obowiązek zapłaty, to wydaje w tym przedmiocie decyzję. Następnie wysyła decyzję i upomnienie do zapłaty, a jak jej nie ma to wystawia tytuł wykonawczy -egzekucyjny. Są to czynności inne administracji publicznej wynikające z przepisów prawa. Nie wystawienie decyzji, tytułu egzekucyjnego bądź innych dokumentów uprawniających do egzekucji jest przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny celem stwierdzenia, czy wystąpiły zarzucane nieprawidłowości. W związku z tym, że wystąpiły nieprawidłowości nie doręczenia mi tytułów egzekucyjnych - wykonawczych do wykonywanych egzekucji, żądam orzeczenia o tych nieprawidłowościach i zobowiązania Urzędu Skarbowego do usunięcia ich." Po analizie pism Skarżącego, z uwagi na wyjaśnienia złożone przez niego w piśmie z dnia 14 sierpnia 2015 r., uznano, że przedmiotem jej skargi jest bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w postępowaniu egzekucyjnym, a sprawę zainicjowaną skargą z dnia 20 kwietnia 2015 r. zakreślono w Repertorium SA/Sz i zarejestrowano pod nową sygn. akt I SAB/Sz 16/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r., poz. 658), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; Ponadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, a zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do zajmowania się sprawami, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia lub czynności w konkretnej sprawie administracyjnej. W przypadku zaś uznania skargi na bezczynność za zasadną, na podstawie art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r.), sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego, ani też w konsekwencji rozstrzygać, czy wydana decyzja lub podjęta czynność były zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie Skarżący, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, która – jak wynika z treści skargi – polega na niedoręczeniu Skarżącemu odpisu tytułów wykonawczych, na podstawie których podjęto wobec Skarżącego czynności egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że - stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) - tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dokument ten stwierdza jedynie istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również żaden przepis szczególny nie przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencji do kontroli takiego aktu. Skarga na tytuł wykonawczy jest zatem niedopuszczalna (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 733/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 164/12 - oba orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnież skargą do sądu nie jest objęte doręczenie odpisu tytułu wykonawczego (tak jak i decyzji administracyjnych). Doręczenie stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, która nie przyznaje bądź stwierdza lub uznaje uprawnienia czy obowiązki. Fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego dla zobowiązanego biegnie termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie: "zobowiązanie organu tylko do dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest doręczenie, nie może być dokonywane w ramach kompetencji sądu administracyjnego, zakreślonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a." (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 71, i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1094/06; por. też: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1192/07; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA/Ol 436/04 – dostępne w CBOSA). Reasumując, w ocenie Sądu czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieści się w katalogu opisanym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a w szczególności nie stanowi innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym niedokonanie takiego doręczenia nie może być przedmiotem skargi na bezczynność, podlegającym kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym stanie sprawy, uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.