I SAB/Sz 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia [...] października 2023 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku Z. W. z dnia [...] października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. W. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza K. (dalej: "organ zobowiązany") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z 30 października 2023 r. strona, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie dokumentów pracowników pracujących na stadionie miejskim w K. P., w których zapisany jest zakres obowiązków Pani i Pana, którzy pracują na stadionie. Zwrócił się także o informację na jakich warunkach są zatrudnieni oraz jakie pobory pobiera Pani a jakie Pan za swoją pracę. Nadto, wnioskodawca zadał następujące pytania: 7. Pani E. oprócz pracy na stadionie zajmuje się również targowiskiem miejskim. Czy za swoją pracę na targowisku otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie? 2. Na stadionie pracują dwie osoby. Dlaczego tylko P. E. przychodzi do pracy w sobotę i niedzielę w czasie rozgrywek i turniejów piłkarskich? Pan Burmistrz twierdzi, że P. E. za pracę w soboty i w niedziele otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie do pensji w wysokości 50% a nawet 100% wynagrodzenia za każdą godzinę pracy. Proszę o dokument potwierdzający ten fakt. Nadto, tego samego dnia wnioskodawca zwrócił się z drugim zapytaniem: Na jakie inwestycje i w jakiej kwocie Gmina K. P. otrzymała dofinansowanie w latach 2020-2023. Wnioskodawca poprosił o wymienienie inwestycji oraz podanie środków finansowych pozyskanych z innych programów niż Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych oraz Program Inwestycji Strategicznych - PGR. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał formę pisemną do odbioru w Biurze Rady w wymaganym terminie 14 dni. W odpowiedzi z 10 listopada 2023 r. dotyczącej zapytania o pracowników pracujących na Stadionie Miejskim organ zobowiązany wskazał, że zgodnie z § 67 pkt 3 uchwały nr XXIX/220/20 Rady Miejskiej w K. P. z [...] września 2020 r. w sprawie Statutu Gminy K. P. (Dz.U. Woj. [...] z 2020.11.02) sprawy dot. pracowników dotyczą indywidualnych stosunków zatrudnienia na stanowiskach robotnika gospodarczego są po stronie pracodawcy, a nie organu stanowiącego (tudzież Radnych). Odnośnie zapytania drugiego, organ zobowiązany, pismem z 10 listopada 2023 r., wskazał, że zgodnie z § 67 pkt 3 uchwały nr XXIX/220/20 Rady Miejskiej w K. P. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie Statutu Gminy K. P. (Dz.U. Woj. [...] z dnia 2020.11.02) informuje stronę, że "w jego ocenie byłoby to ogromną przykrością dla Pana jako Przewodniczącego Komisji Gospodarki i Budżetu oraz całej Komisji Gospodarki i Budżetu naszej Rady miejskiej w K. P. gdybym Panu odpowiedział na to pytanie, gdyż komisja Gospodarki i Budżetu, której Pan przewodniczy corocznie, dogłębnie analizuje przedmiot Pańskiego pytania. W przypadku gdy Pan uzna niniejszą odpowiedź za niesatysfakcjonującą to przypomnę Panu po raz kolejny, kwoty jakie zostały pozyskane, o które Pan wnosi w swoim pytaniu". Pismem z dnia 24 listopada 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawidłowe jest zakończenie sprawy bez pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji, ani wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie ustawowo przewidzianym. 4) art.16 ust.1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie w postaci braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że obydwa zapytania z 30 października 2023 r. zostały w sposób oczywisty i niepodlegający wątpliwości złożone w trybie art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz § 67 Statutu Gminy K. P. (Uchwała Nr XXIX/220/20 Rady Miejskiej w K. P. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie Statutu Gminy K. P., Dz. Urz. Województwa Z. z 2020 r. poz. 4744), którego treść powołał. Zdaniem organu, o tym, że pisma z 30 października 2023 r. są zapytaniami radnego ewidentnie świadczy zarówno ich forma, jak i pośredni tryb złożenia pisma (za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miejskiej). To, że w jednym z dwu zapytań radny przywołał przepisy o dostępie o informacji publicznej w żaden sposób nie zmienia formy i procedury odpowiedzi na zapytanie radnego określonej w art. 24 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., zw. dalej: "u.s.g.") oraz Statucie Gminy K. P.. Organ wskazał, że Statut Gminy wyraźnie wskazuje, że w razie nie otrzymania odpowiedzi na zapytanie lub uznania otrzymanej odpowiedzi za niezadowalającą, radny składający zapytanie ma prawo zwrócić się do Przewodniczącego Rady z wnioskiem o uwzględnienie w porządku obrad następnej sesji problemu będącego przedmiotem interpelacji. W ocenie organu, ani Statut Gminy K. P., ani ustawa o samorządzie gminnym, ani wreszcie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują kontroli sądowoadministracyjnej odpowiedzi na zapytania radnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Odnosząc treść przywołanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do skargi wniesionej do Sądu organ wskazał, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 24 ust. 6 u.s.g. obowiązków organu wykonawczego gminy w odniesieniu do realizowanych przez radnego uprawnień wykazała, że nie stanowią one innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który przyznawałby radnemu możliwość zakwestionowania nieprawidłowego działania organu wykonawczego w tym zakresie, to skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Organ odwołał się przy tym do orzecznictwa sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie, organ zobowiązany do ww. regulacji nie zastosował się. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o pracownikach zatrudnionych na Stadionie Miejskim oraz inwestycjach i kwotach dofinansowania otrzymanych przez Gminę K. P. w latach 2020-2023 są informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy organowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem, prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Tymczasem, organ stoi na stanowisku, że sprawy dot. pracowników dotyczą indywidualnych stosunków zatrudnienia na stanowiskach robotnika gospodarczego i leżą po stronie pracodawcy, a nie organu stanowiącego. Odnośnie zapytania drugiego, organ wskazał, że skarżący, jako radny i Przewodniczącego Komisji Gospodarki i Budżetu oraz całej Komisji Gospodarki i Budżetu Rady Miejskiej w K., nie jest uprawniony do zwracania się do organy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako podstawę prawną udzielonych odpowiedzi na wnioski skarżącego organ powołał § 67 pkt 3 uchwały nr XXIX/220/20 Rady Miejskiej w K. P. z [...] września 2020 r. w sprawie Statutu Gminy K. P. (Dz.U. Woj. [...] z 2020.11.02). Stanowisko organu w obydwu ww. kwestiach ocenić należy, jako błędne. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl). Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14). To, czy dany dokument lub informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jej merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują bowiem obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie. Z treści art. 16 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w posiadaniu organu, następuje w drodze decyzji. W przypadku zaś gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub dostęp do tej informacji dobywa się na odrębnych zasadach, albo też dane objęte wnioskiem nie stanowią takiej informacji, organ udziela wnioskodawcy odpowiedzi w formie pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 i z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB/289/02 [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2007, str. 123-124). W piśmie z 10 listopada 2023 r. organ powołał, jako podstawę prawną udzielonej odpowiedzi § 67 pkt 3 uchwały Nr XXXiX/2020/20 Rady Miejskiej w K. P. pomijając całkowicie regulacje u.d.i.p., na które powołał się wnioskodawca w zapytaniu z 30 października 2023 r. Nadto, zawarł w nim informację o rzekomym konflikcie skarżącego z pracownikami Stadionu Miejskiego, co, jak można przypuszczać, stanowić miało uzasadnienie do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji. A zatem, z pisma tego nie sposób wywnioskować, czy organ znajduje się w posiadaniu żądanych informacji lub też czy podstawą odmowy jej udzielenia jest przekonanie, wyrażone wyraźnie w odpowiedzi na skargę, że radny nie jest uprawniony do występowania o informacje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, powołane w piśmie tym kwestie istniejącego konfliktu personalnego są całkowicie nieistotne z punktu widzenia przywołanych powyżej regulacji prawnych. Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności wniesienia wniosku przez radnego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że skoro dostęp do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. może być realizowany przez każdego, to nie powinno budzić wątpliwości, że zakres pojęcia "każdy" obejmuje także radnego. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem, pozbawienie radnego prawa do uzyskania informacji publicznej, w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli dotyczy to działalności organu, w ramach którego sprawuje swój mandat, stanowiłoby ograniczanie jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela. Skoro konstytucyjne prawo do informacji publicznej, jak już wskazano powyżej, winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych, to normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że skarżący jest radnym, a tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Wprawdzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone, ale dotyczy to wyłącznie skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest uchwała lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., ani też bezczynność w podjęciu takiego aktu. W związku z powyższym argumentacja organu dotycząca niedopuszczalności wniosku skarżącego, a także skargi jest chybiona. Oczekiwana przez stronę skarżącą we wniosku z 30 października 2023 r. informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną, albowiem jest to informacja na temat inwestycji gminnych. Z tych względów uzasadniony jest także zarzut bezczynności organu w udostępnieniu ww. informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej lub też udzielaniu odpowiedzi w sposób trudny do zrozumienia i lekceważący, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że jego wniosek "nie podlega" ustawie lub np. że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej. Sąd stwierdził więc, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej "zareagował" na wniosek strony skarżącej (w ustawowym, czternastodniowym terminie od dnia jego doręczenia), zaś stwierdzona bezczynność wynikła z niezrozumiałego zlekceważenia żądania strony i błędnego zastosowania przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, a także, że stan bezczynności trwa nadal, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie zastosowania się do przepisów u.d.i.p. odnośnie obydwu kwestii wskazanych w pismach skarżącego z 30 października 2023 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy (w pkt III sentencji wyroku). Sąd zasądził od organu na strony rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.