II SA/Sz 1002/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] r. Wnioskiem z dnia [...] K. J. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16 a ust. 1, 2, 4 pkt 2, art. 24 ust. 1, 2, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz. 992) – odmówił wnioskodawczyni prawa do specjalnego zasiłku w związku ze sprawowaniem opieki nad matką B. J. od dnia [...]. W ocenie organu K. J. nie spełnia warunków określonych w ww. ustawie, niezbędnych do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że w skład rodziny K. J. wchodzi matka - osoba wymagająca opieki, ojciec oraz siostra. Wnioskodawczyni nigdy nie pracowała zawodowo, była zarejestrowana w Urzędzie Pracy od dnia [...] do [...]. Natomiast z dniem [...] na swój wniosek utraciła status osoby bezrobotnej. Treść art. 16a ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te zrezygnowały zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad sobą wymagającą opieki. Przesłanką stanowiącą odmowę przyznania specjalnego zasiłku dla K.J. jest fakt, iż nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, gdyż wnioskodawczyni była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy. K. J., nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem, odwołała się od decyzji wydanej przez organ I instancji. W odwołaniu skarżąca wskazała, że wyłącznie ona jest w stanie zajmować się matką, gdyż stan zdrowia siostry i ojca, którzy legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym uniemożliwia im sprawowanie opieki nad B. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 22 i 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania K. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że instytucja specjalnego zasiłku weszła w życie z dniem [...] roku i uregulowana jest w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej znajduje się w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po podaniu treści ww. przepisów, organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że w okresie przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zarejestrowana była w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W dniu [...] na własny wniosek została skreślona z ewidencji osób bezrobotnych. Uprawnienie wnioskodawcy do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ściśle związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sam fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bez względu na powód zaistniałego stanu rzeczy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest niewystarczający do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Specjalny zasiłek jest świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnacje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki na osobą tej opieki wymagającą. Jak już wskazano, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą. Wobec czego stwierdzić należy, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odniesieniu do okoliczności opisywanych przez skarżącą w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej nie mają możliwości, nawet w przypadku pełnego zrozumienia sytuacji materialnej i bytowej strony, orzekać ponad granicami ustanowionego prawa. W przypadku skarżącej, brak jest zatem możliwości zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Na powyższą decyzję K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonej decyzji : - naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej, organ I instancji interpretując pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy" przyjął jego wąską wykładnię, to jest sytuację, w której to osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek musi zrezygnować z faktycznie świadczonej pracy w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pogląd ten podzielił organ odwoławczy. Z takim stanowiskiem organów skarżąca nie zgadza się. W jej przekonaniu organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy interpretować w sposób szeroki, to jest taki, który nie dyskryminuje osób, które to nie podjęły nigdy zatrudnienia z uwagi na podjęcie opieki nad osobą najbliższą. Skarżąca wyjaśniła, że po ukończeniu w [...] szkoły, z uwagi na chorobę mamy B. J. świadomie nie podjęła pracy zarobkowej, aby pełnić nad nią całodobową opiekę. Podjęcie przeze nią pracy spowodowałoby bowiem sytuację, w której to mama pozostałaby bez stałej opieki osoby trzeciej, co mogłoby narazić ją na utratę życia z uwagi na stan zdrowia. Wykonywanie codziennych czynności przy B. J. uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ I instancji błędnie przyjął, że zarówno niepełnosprawna siostra jak i niepełnosprawny ojciec mogliby opiekować się ciężko chorą matką, ale zdaniem skarżącej przerasta to ich możliwości fizyczne. Ustalenia te naruszają w jej ocenie art. 80 K.p.a. i art. 7 K.p.a., bowiem okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym miejscu skarżąca powołała się wyrok Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r.sygn. akt II SA/0l 886/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r. I OSK 558/11. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej - "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Z tym dniem do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja - specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy, przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Omawiane świadczenie przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich wymienionych powyżej warunków oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16 a ust. 2 ustawy). Jednocześnie w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia spełnienia przez skarżącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Według organów, skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16 a ust. 1 ustawy, gdyż w okresie przed złożeniem wniosku nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o której mowa w art. 3 pkt 22 ww. ustawy w celu sprawowania opieki nad matką, gdyż była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i nigdy nie pracowała zawodowo. Z taką wykładnią art. 16 a ust. 1 ustawy skarżąca nie zgadza się i wyjaśnia, że z uwagi na chorobę mamy świadomie nie podjęła pracy zarobkowej, aby pełnić nad nią całodobową opiekę, której żaden z pozostałych członków rodziny nie jest w stanie podjąć. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi, zaś posiadanie statusu bezrobotnego całkowicie wyklucza możliwość uzyskania tego zasiłku. Przede wszystkim podkreślić należy, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych, nie ma przepisu wyłączającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a ust. 1. Zgodnie z art. 16 ust. 8 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przytoczony przepis w sposób enumeratywny wylicza kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem należy przyjąć, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Analogiczną treść jak art. 16 a ust. 8 zawiera również art. 17 ust. 5 ustawy dotyczący zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. W ocenie Sądu, powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko organów, że posiadanie przez skarżącą statusu bezrobotnej (przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy) wyklucza możliwość starania się o specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć należy, ze celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty nosi znamiona wynagrodzenia dla osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca na swój wniosek wyrejestrowała się z Urzędu Pracy, rezygnując ze statusu bezrobotnej, co wskazuje na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z korzystania ze statusu osoby bezrobotnej po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie. Zdaniem Sądu, rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie okoliczności, że skarżąca, będąc zdolną i gotową do podjęcia pracy, o czym świadczy (między innymi) fakt zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, a więc gotowa na przyjęcie oferty pracy, zrezygnowała następnie z tego statusu wobec konieczności opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, zwłaszcza w sytuacji gdy pozostali członkowie rodziny skarżącej ze względu na swój stan zdrowia opieki takiej nie mogą sprawować. Skarżąca wskazała wyraźnie, że powyższa okoliczność oraz pogarszający się stan zdrowia matki wymagający całodobowej opieki nad nią spowodował podjęcie decyzji o rezygnacji z aktywności zawodowej i w konsekwencji rezygnację z poszukiwania pracy. W ocenie strony, organ II instancji nie rozważył tej kwestii. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, podobnie jak wcześniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie takowej opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdy osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Ocena powyższych okoliczności dopiero umożliwi prawidłowe zastosowanie normy z art. 16 a ust. 1 ustawy. Rozpoznając zatem ponownie przedmiotową sprawę organy winny kierować się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i według wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Organy obowiązane będą zatem ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą związanych z rezygnacją ze statusu osoby poszukującej pracy oraz związanych z sytuacją rodzinną skarżącej oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na podstawie art. 152 ww. ustawy.