II SA/Sz 1003/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Wnioskiem, złożonym w dniu [...] r., M.K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad ojcem J.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...], Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 992) i przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U z 2013 r., poz. 3), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił M.K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] r. W toku postępowania organ ustalił, że strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...]zł miesięcznie na podstawie dotychczasowych przepisów, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest świadczenie J.K. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a łączny dochód w przeliczeniu na osobę jest niższy od ustalonego kryterium dochodowego i wynosi [...] zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Wydział Orzecznictwa Lekarskiego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 1993 r. zaliczył J.K. do pierwszej grupy inwalidów na stałe, wskazując, iż niepełnosprawność datuje się od [...] r. M.K. była zatrudniona w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 16 czerwca 2008 r. Następnie, od dnia 8 lipca 2008 r. do dnia 30 sierpnia 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Od dnia 1 lipca 2010 r. utraciła status osoby bezrobotnej w wyniku ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu I instancji, w ustalonych okolicznościach sprawy, nie wystąpiła, przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" warunkująca przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie można bowiem uznać faktu wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy i utraty statusu osoby bezrobotnej. Od powyższej decyzji M.K. wniosła odwołanie w którym opisała szczegółowo stan zdrowia ojca i wykazała konieczność stałego nadzoru i stałej opieki nad nim oraz podkreśliła, że właśnie z tych względów zrezygnowała z pracy w [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 3 pkt 22 i 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. i uregulowana została w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej znajduje się w art. 3 pkt 22 ww. ustawy. Kolegium wywiodło, że rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Analiza akt sprawy wykazała, że w okresie przed złożeniem wniosku skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Organ wyjaśnił następnie, że instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego różni się od instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego było to niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sam fakt niepodejmowania przez M.K. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, bez względu na powód zaistniałego stanu rzeczy, jest niewystarczający do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki na osobą tej opieki wymagającą. M.K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Do skargi dołączyła zaświadczenie [...] z dnia 22 lipca 2013 r. o rezygnacji, na jej prośbę, z zatrudnienia u tego pracodawcy z dniem 16 czerwca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. stawiła się Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B.R., zgłaszając swój udział w sprawie. Prokurator wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając im naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na niewłaściwej jego wykładni oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dołączenia do akt sprawy decyzji potwierdzającej poprzednie prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę M.K. należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej – "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Jednocześnie w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, i w zasadzie wyłącznie ta kwestia stała się istotą sporu w rozpoznawanej sprawie. W opinii skarżącej spełnia ona ową przesłankę, ponieważ w 2008 r. na własną prośbę zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którą kontynuuje do dnia dzisiejszego, a obecny, pogarszający się stan zdrowia ojca, wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Według organów, skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż w okresie przed złożeniem wniosku nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o której mowa w art. 3 pkt 22 ww. ustawy w celu sprawowania opieki nad ojcem. Nadto, jak wskazał organ I instancji, za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie można również uznać faktu wyrejestrowania się skarżącej z Powiatowego Urzędu Pracy i utraty statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od skarżącej, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała, w celu ponownej opieki nad chorym ojcem i tym sposobem skutecznie uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącej, która w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia, a także następnie z gotowości podjęcia pracy (wyrejestrowując się z urzędu pracy) i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad ojcem, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego jej uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Mając przy tym na względzie stanowisko organu I instancji, wyjaśnić należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z możliwości podjęcia zatrudnienia (wyrejestrowaniem się z urzędu pracy) a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r. organy winny kierować się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i według wskazań zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 ww. ustawy.