II SA/Sz 1011/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Z. na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 listopada 2010 r. nr XLIV/306/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd - część A I. stwierdza nieważność § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie symbolu "1KD (GP)", II. zasądza od Gminy Ustronie Morskie na rzecz strony skarżącej Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy U. w dniu [...]r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XLIV/306/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd – część A. Wojewoda w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zaskarżył przepis § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 ww. uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W oparciu o powyższe, uwzględniając brzmienie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 powyższej uchwały w zakresie wyrazów "1KD(GP)". W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu [...] r. do Urzędu Wojewódzkiego w S. wpłynęła skarga na ww. akt, wniesiona przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.. W piśmie tym GDDKiA wniosła o zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały Nr XLIV/306/2010 w części dotyczącej § 18 ust. 10 odnoszącej się do ustaleń dla terenu o symbolu 10UTM, jako wydanej z naruszeniem zasad sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, a to przepisu art. 17 ust. 6b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzgodnienie z zarządcą drogi krajowej sposobu zagospodarowania terenów o symbolu 10UTM, przyległych do pasa drogowego i ustalenie zasad obsługi tego terenu z drogi krajowej 1KD(GP). Wojewoda podał, że z dokumentacji planistycznej będącej w posiadaniu organu nadzoru wynika, iż projekt kwestionowanego planu był dwukrotnie przedkładany przez Gminę U. zarządcy drogi, celem uzgodnienia jego zapisów. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] , odmówiła uzgodnienia pierwszej wersji planu, co spowodowane było niewłaściwymi zapisami dotyczącymi zasad obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do istniejącej drogi krajowej nr 11 (obsługa terenów miała być wykonywana z tej drogi). Następnie, pismem z dnia [...] r., Nr[...] , Wójt Gminy U. ponownie przedłożył Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. poprawiony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając go jednocześnie "za uzgodniony" i wskazał, że: "w celu zwiększenia czytelności przeredagowano zapis dotyczący zasad obsługi w zakresie komunikacji terenów przyległych do Drogi Krajowej Nr 11 i nadano mu brzmienie: zjazdy z 1KD dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi, na podstawie przepisów odrębnych". Do treści zmienionego projektu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. nie ustosunkowała się, co w świetle art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznaje się za uzgodnienie bez uwag. W przedłożonym projekcie teren o symbolu 10UTM miał zapewniony dojazd wyłącznie z dróg: 3KD, 48KD, 50KD, tj. bez możliwości skomunikowania ww. terenu bezpośrednio z drogi krajowej nr 11. Porównanie przez organ nadzoru zapisów § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 uchwalonego przez Radę Gminy U. w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd - część A z kopią jego projektu pochodzącą z etapu uzgodnień – przyjętą i przedłożoną wojewodzie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., wykazało, że dokonana została merytoryczna zmiana treści wskazanego przepisu, polegająca na dopisaniu w karcie terenu o symbolu 10UTM dojazdu do tego terenu z 1KD(GP), tj. z publicznej drogi krajowej. W projekcie planu przedłożonym przez Wójta Gminy U. organowi zarządzającemu drogą krajową nr 11 przepis § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 miał brzmienie: zasady obsługi w zakresie komunikacji - dojazd do terenu z: 3KD, 48KD, 50KD, natomiast w opublikowanym planie ten sam punkt brzmi: zasady obsługi w zakresie komunikacji - dojazd do terenu z: 1KD(GP), 3KD(Z), 48KD(Z), 50KD(D). Dalej Wojewoda podał, że wyjaśnienia organu wykonawczego Gminy U. potwierdzają fakt dokonania zmian zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie nieprzewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zmiana taka nie wyniknęła z uwag zgłoszonych przez organ uzgadniający, ani z uwzględnienia uwag zgłoszonych podczas wyłożenia projektu planu (art. 17 pkt 9 i 13 ustawy). Zdaniem organu nadzoru niewątpliwie ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym zarządcą drogi, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność jego uchwalenia w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12). Podobnie, stwierdzeniem nieważności uchwały skutkuje zaniechanie którejś z czynności składającej się na tryb sporządzania planu miejscowego (tak: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11). Wójt Gminy Ustronie Morskie odpowiadając na skargę wniosła o zmianę przepisu § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 uchwały Nr XLIV/306/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd - część A (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 135, poz. 2707 ze zm.) z obecnego : * "dojazd do terenu z: 1KD(GP), 3KD(Z), 48KD(Z),50KD(D)", na zapis: * "dojazd do terenu z: 3KD(Z), 48KD(Z), 50KD(D), - zjazdy z 1KD(KG) dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi, na podstawie przepisów odrębnych." W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że obszar objęty uchwałą obejmował niemal cały obręb ewidencyjny Ustronie Morskie, a także części bezpośrednio przyległych obrębów Wieniotowo i Gwizd. Cała powierzchnia objęta planem wynosiła około 835 ha. W wyniku przeprowadzonego przetargu projekt planu sporządzała firma A. sp. z o.o. z Olsztyna. Ponieważ gminie nie było wiadome w jaki sposób dla obsługi terenu oznaczonego symbolem 10UTM została w zasadach obsługi komunikacyjnej dopisana droga 1KD(GP) zwrócono się z tym zapytaniem do wykonawcy projektu planu. Firma A. poinformowała, że różnica w ustaleniach dla terenu 10UTM w uchwale Nr XLIV7306/2010 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 listopada 2010 r. w zakresie obsługi terenu z drogi 1KD(GP) pomiędzy wersją uzgadnianą z GDDKiA, a wersją uchwaloną wynikła z prac redakcyjnych związanych z rozdzieleniem projektu uchwały. W trakcie prac projektowych, ze względu na odmowną decyzję Ministra Rolnictwa dla terenów niezainwestowanych położonych na południe od linii kolejowej Koszalin - Kołobrzeg oraz decyzję gminy dotyczącą kontynuowania prac dla części obszaru dla którego uzyskano pozytywne opinie i uzgodnienia, rozdzielono obszar objęty planem na części A i B. Wg odpowiedzi firmy A. rozdzielenie wymagało weryfikacji dotychczasowej treści uchwały oraz rysunku planu (np. w zakresie numerów porządkowych poszczególnych obszarów czy obsługi komunikacyjnej). W wyniku zautomatyzowanych działań prowadzonych z wykorzystaniem narzędzi GIS obszar 1KD(GP) niesłusznie został przyporządkowany do obsługi terenu 10UTM (w oparciu o kryterium przylegania), a intencją projektantów planu nie było dopuszczenie obsługi przedmiotowego terenu z drogi 1KD(GP) po rozbiciu uchwały w sprawie planu. Nie wykrycie tego błędu przez pracowników Urzędu Gminy spowodowane było obszernością opracowania (projekt obejmował łączenie przed podziałem powierzchnię 835 ha, a tekst projektu liczy 217 stron) oraz wykonywanymi równocześnie dwoma innymi procedurami uchwalania obszernych miejscowych planów (obrębu ewidencyjnego Sianożęty o powierzchni opracowania 350 ha i obrębu ewidencyjnego Kukinka o powierzchni opracowania 354 ha). Organ wyjaśnił również, że w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Nr [...] z dnia [...] r. nie uzgadniającym projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazano ogólnie, bez wskazywania poszczególnych obszarów, aby ustalenia dotyczące zjazdów z drogi publicznej 1KD spełniały wymagania określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.), który dopuszcza stosowanie zjazdów na drodze klasy GP wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości dla drogi głównej ruchu przyspieszonego. Odpowiadając na postanowienie GDDKiA pismem Nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy U. uznając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów Wieniotowo i Gwizd za uzgodniony wskazał, że "W celu zwiększenia czytelności, przeredagowano zapis dot. zasad obsługi w zakresie komunikacji terenów przyległych do Drogi Krajowej Nr 11 któremu nadano brzmienie : "zjazdy z 1KD dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi, na podstawie przepisów odrębnych". Zapis ten był zgodny z przywołanymi przez GDDKiA przepisami które dopuszczają wyjątkowo stosowanie zjazdów na drodze klasy GP w przypadku gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi do obsługi przyległych nieruchomości. Natomiast dopuszczenie zjazdu w planie jest warunkiem dopuszczalności uruchomienia procedury, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (j.t.Dz. U. z 2015 r. poz. 460). W przypadku gdy plan nie dopuszczałby takiej możliwości, inwestor nawet w przypadku uzyskania zgody zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy, nie uzyskałby pozwolenia na budowę, gdyż wprowadzone rozwiązania z zakresu obsługi komunikacyjnej byłyby sprzeczne z obowiązującym planem. Jednocześnie organ poinformował, że dla części obszaru 10UTM przyległego do drogi krajowej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 1KD(GP) (działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] w obrębie Ustronie Morskie) gmina przystąpiła do sporządzenia nowego planu uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie Nr XXXIV/227/2013 z dnia 20 lutego 2013 r. Projekt ten w chwili obecnej uzyskał wszystkie pozytywne uzgodnienia i opinie i zostanie przedłożony komisjom i Radzie Gminy pod obrady w celu uchwalenia. GDDKiA wydała pozytywną opinię dla projektu postanowieniem GDDKiA [...] z dnia [...] r. Natomiast w skład pozostałego obszaru oznaczonego symbolem 10UTM wchodzą m.in. nieruchomości dla których dostęp z drogi 1KD(GP) jest jedynym dostępem do drogi publicznej (np. działka Nr 416). W związku z powyższym, wniósł o potraktowanie ustaleń planu w zakresie zasad obsługi komunikacji określonej dla terenu 10UTM, w taki sposób tak jak w przypadku pozostałych terenów przyległych do drogi krajowej 1KD dla których zapisano: "Zjazdy z 1KD(GP) dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi, na podstawie przepisów odrębnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 P.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd nie ma zatem możliwości zmiany zaskarżonej uchwały, dlatego zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Wójta Gminy Ustronie nie mógł zostać uwzględniony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 listopada 2010 r., Nr XLIV/306/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd – część A. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej "u.p.z.p.", rada gminy posiada uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, uzgadnia projekt planu z właściwym zarządca drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Stosownie do art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Oznacza to, że organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienia następują w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany przez ustawodawcę do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotem wymienionym w art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące radę gminy na etapie uchwalania planu. W rozpoznawanej sprawie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. postanowieniem z dnia [..] r., znak:[...] , odmówiła uzgodnienia pierwszej wersji planu wskazując, że ustalenia dotyczące zjazdów z drogi publicznej 1KD spełniać muszą wymagania określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.), który dopuszcza stosowanie zjazdów na drodze klasy GP wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości dla drogi głównej ruchu przyspieszonego. W związku z powyższym Wójt Gminy Ustronie Morskie przedłożył Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. poprawiony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że: "w celu zwiększenia czytelności przeredagowano zapis dotyczący zasad obsługi w zakresie komunikacji terenów przyległych do Drogi Krajowej Nr 11 i nadano mu brzmienie: "zjazdy z 1KD dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnienia właściwego zarządcy drogi, na podstawie przepisów odrębnych". Do treści zmienionego projektu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. nie ustosunkowała się, co w świetle art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznaje się za uzgodnienie bez uwag. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu teren o symbolu 10UTM miał zapewniony dojazd wyłącznie z dróg: 3KD, 48KD, 50KD, tj. bez możliwości skomunikowania ww. terenu bezpośrednio z drogi krajowej nr 11. Skoro zatem w ogłoszonej treści planu znajduje się inny zapis, uznać należało, że doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p., bowiem ogłoszona treść planu nie jest zgodna z treścią uzgodnioną z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, tj. zarządcą drogi krajowej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w § 18 ust. 10 pkt 1 ppkt 7 w zakresie symbolu "1KD(GP)" w istotny sposób narusza prawo i w tej części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził jej nieważność.