II SA/Sz 1016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania zastępcy Burmistrza oddala skargę Zarządzeniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Burmistrz [...] odwołał J.K. ze stanowiska zastępcy Burmistrza [...], z dniem [...] r. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Burmistrza, J.K. wniósł "o naprawę skutków prawnych" wynikłych z zarządzenia z dnia [...], wydanego z naruszeniem prawa, w szczególności art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Ponadto J.K. podniósł, że w treści zarządzenia nie ma daty jego podpisania, choć z § 2 wynika, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że kwestionowane zarządzenie jest zgodne z prawem. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Burmistrza stanął na stanowisko, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest podstawą do nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. W związku z tym organ uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] r. J.K. złożył w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu [...], wnioskując o stwierdzenie jego nieważności z uwagi na jego niezgodność z art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi J.K. podał, że właściwym trybem odwołania zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w okresie między kadencjami władz samorządowych, jest art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ma charakter ustrojowy tzn. odnosi się do publicznoprawnego aspektu funkcji zastępcy organu wykonawczego gminy. Sensem tego przepisu, jest z jednej strony zapewnienie nieprzerwanego pełnienia funkcji w administracji publicznej, a z drugiej strony zapobieżenie dublowaniu tych funkcji. Zdaniem skarżącego, zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), musi pełnić swe obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez następcę, a nie do czasu jego powołania, ale nie może ich pełnić dłużej, równocześnie z tym następcą. Tymczasem – jak zauważył skarżący – dopiero w dniu [...] r. zarządzeniem Nr [...], Burmistrz powołał nowego zastępcę, który najprawdopodobniej objął swoje obowiązki w [...] r. J.K. stwierdził, że w takiej sytuacji odwołanie go ze stanowiska zastępcy Burmistrza, nastąpiło przedwcześnie. Natomiast momentem od którego powinno liczyć się wypowiedzenie stosunku pracy, winien być dzień objęcia funkcji przez jego następcę na stanowisku zastępcy Burmistrza. W odpowiedzi na skargę J.K. Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości. Burmistrz wyjaśnił, że w dniu [...] r. odwołał skarżącego ze stanowiska zastępcy Burmistrza. W tym samym dniu wypowiedziano skarżącemu stosunek pracy, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia i z zachowaniem w tym okresie prawa do wynagrodzenia. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem [...] r. Z tego tytułu skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i świadectwo pracy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że powoływany przez skarżącego art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, mieści się w rozdziale III tej ustawy, który jest poświęcony władzom gminy. Przepis ten ma wyłącznie charakter ustrojowy, który reguluje kwestie związane z wypełnianiem obowiązków przez osoby działające z upoważnienia gminy. Przepis ten odnosi się wyłączenie do publicznego aspektu zastępcy burmistrza, a nie do stosunku pracy zastępcy. Nie jest to również przepis szczególny w rozumieniu art. 68 § 11 Kodeksu pracy. Instytucja powołania ma charakter wyjątkowy i w opinii organu, nie należy jej wiązać z reglamentowanym ustawowo sposobem nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Kierując się powyższy organ wywiódł, że art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił, jak chce tego skarżący, nawiązania i rozwiązania stosunku pracy zastępcy Burmistrza. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji upływu kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a razem z nim jego zastępcy, co jest usprawiedliwione dokonywaniem przez zastępcę czynności zgodnie z wolą samego organu i literą prawa. Jak zauważył organ, gdyby stosować, zgodnie z sugestią skarżącego, powołany wyżej przepis do podstawy odwołania z przedmiotowego stanowiska, to nie znalazłby zastosowania przepis Kodeksu pracy o wypowiedzeniu stosunku pracy. Przywołując art. 70 Kodeksu pracy Burmistrz stwierdził, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie lub w określonym terminie, odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Przepis ten wywołuje podwójny skutek, gdyż pozbawia pracownika stanowiska i rozpoczyna bieg okresu wypowiedzenia, co oznacza dla organu, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy. W związku z tym, Burmistrz uznał za nietrafny zarzut, wedle którego, odwołanie skarżącego nastąpiło przedwcześnie, bo przed objęciem stanowiska przez nowo powołanego zastępcę Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Istota sporu, który wyłonił się w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wydając kwestionowane zarządzenie z dnia [...] Burmistrz mógł, powołując się na art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określanej dalej jako "u.s.g.", odwołać J.K. ze stanowiska zastępcy Burmistrza z dniem [...] r. Zdaniem skarżącego, właściwą podstawą odwołania go z pełnienia funkcji zastępcy Burmistrza winien być art. 29 ust. 2 u.s.g. W myśl tego przepisu, po upływie kadencji wójta, zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta. Oznacza to, że przepis ten stanowi swego rodzaju zabezpieczenie płynnego przejęcia władzy w gminie przez nowo wybranego wójta (burmistrza, prezydenta), który otrzymuje gwarancję tymczasowego wsparcia go w wykonywaniu obowiązków przez dotychczasowego zastępcę, do momentu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę. Mieć bowiem trzeba na uwadze, że o ile wójt (burmistrz, prezydent) jest wybierany w wyborach bezpośrednich, to powołanie przezeń zastępcy lub zastępców, jest jego wyłączną domeną, wymagającą niekiedy określonego czasu. Zdaniem Sądu, art. 29 ust. 2 u.s.g. nie tyle zatem daje gwarancję sprawowania przez zastępcę burmistrza swojej funkcji do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę, ale zobowiązuje go do dalszego wykonywania swoich obowiązków, jeżeli burmistrz nie postanowi inaczej. Przepis art. 29 ust. 2 u.s.g. nie stanowi natomiast podstawy do odwoływania zastępcy burmistrza. Takim przepisem jest natomiast art. 26a u.s.g. W myśl art. 26a ust. 1 u.s.g., wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Niewątpliwie zatem podjęcia decyzji o powołaniu lub odwołaniu zastępcy następuje w czasie, kiedy wójt (burmistrz, prezydent) uzna to za stosowne. W ocenie Sądu, art. 29 u.s.g. nie stanowi lex specjalis w stosunku do art. 26a ust. 1 i nie daje podstaw do ograniczenia kompetencji burmistrza do odwołania zastępcy w okresie zmiany władzy, związanej z kadencyjnością sprawowania urzędu. Z tych względów nie można z przedstawionych przepisów wyprowadzić skutecznego zarzutu "przedwczesności" odwołania skarżącego z funkcji zastępcy Burmistrza. Skoro bowiem burmistrz może, na mocy art. 26a ust. 1 u.s.g., w każdy czasie odwoływać i powoływać zastępcę, to nie znajduje uzasadnienia teza, że nie może tego uczynić w okresie przejmowania obowiązków. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy właściwe jest takie działanie burmistrza, który nie powołuje w odpowiednim czasie swojego zastępcy. W literaturze związanej z tą materią zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje jakiejkolwiek sankcji w przypadku nie powołania zastępcy, choć w takim przypadku można by zastosować w stosunku do burmistrza przepisy o nadzorze, określone w art. 96 ust. 2 u.s.g., wzywając uprzednio burmistrza do powołania zastępcy (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, wyd. ABC, 2010 r.). Należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 28g ust. 2 u.s.g. wystąpienie sytuacji, w której nie powołany został zastępca wójta w trybie art. 26a, stanowiąc, że "Jeżeli nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy w trybie określonym w art. 26a, to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h". Nie można jednak z przepisu art. 29 u.s.g. wyprowadzić zarzutu naruszenia przez Burmistrza art. 26a ust. 1 u.s.g., w którym to trybie Burmistrz odwołał, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, zastępcę w osobie skarżącego. Przepis art. 29 ust. 2 nie stanowił bowiem dla skarżącego prawnej gwarancji pełnienia funkcji zastępcy Burmistrza do czasu objęcia obowiązków przez nowego zastępcę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).