II SA/Sz 1022/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., przyznał A. G. zasiłek dla opiekuna od dnia [...] r. na czas nieokreślony w kwocie [..] zł miesięcznie. Wnioskiem z dnia [...] r. A. G. zwrócił się w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie ww. decyzji "w sytuacji jednoczesnego przyznania przez ten sam organ prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek dla opiekuna, uzasadniając odmowę brakiem podstawy prawnej do zastosowania w tym przypadku art. 155 K.p.a. oraz faktem, że w procedurze administracyjnej nie jest znana warunkowa konstrukcja formułowania wniosków. Od powyższej decyzji A. G. wniósł odwołanie wyjaśniając, że w dniu [...] r. złożył dwa wnioski, tj. o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna i o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd słusznym interesem strony jest przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesne wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji już wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie tych warunków nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Pojęcie interesu społecznego należy do pojęć nieostrych i należy rozpatrywać je każdorazowo na tle konkretnej sprawy. Natomiast odnosząc się do pojęcia "słusznego interesu stron" organ podkreślił, że zarówno zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu obowiązków jak i zwiększeniu uprawnień określonych pierwotnie w ostatecznej decyzji jest zawsze korzystna dla strony. Natomiast uchylenie decyzji przyznającej określone prawa nie jest dla strony korzystne. Tym nie mniej ustawodawca ocenę tej słuszności jak i ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie, pozostawił organowi. Przy czym słuszny interes strony to jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Dalej Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, gdyż uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie leży w interesie strony jak i interesie społecznym, skoro pozbawiłoby stronę prawa do świadczeń w ogóle. Uchylenie decyzji byłaby też niezgodne z art. 7 K.p.a., który zobowiązuje do uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony. Oczywiście w sytuacji spełnienia przez osobę wymagającą opieki ustawowych wymogów co do czasu powstania niepełnosprawności, w interesie strony byłoby przyznanie świadczenia dla niej korzystniejszego. Jednak taka sytuacja nie zachodzi, czemu Kolegium dało wyraz w decyzji z dnia [...] r. nr [...] . A. G. kwestionując decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w szczególności wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w sytuacji, gdy zarówno decyzje z dnia [...] r. i z dnia [...] r. zostały wydane przez tego samego pracownika organu, tj. K. G. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, 2) obrazę prawa postępowania administracyjnego w art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez: - wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fałszywej treści udowodnionych faktów, na których oparł się organ wydając decyzję, tj. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na rzekome wniesienie przez skarżącego wniosku z dnia [...] r. o "warunkowym" uchyleniu decyzji na mocy, której zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a także jakoby ten miał w swoim odwołaniu skierowanym do SKO w K. z dnia [...] r. "prosić o uchylenie" decyzji organu I instancji i jednoczesne przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", - powołanie się na dowód nieprawomocny, tj. decyzję SKO w K. z dnia [...] r., 3) obrazę prawa postępowania administracyjnego w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez arbitralne uznanie decyzji organu I instancji za zgodną z prawem, podczas gdy ta opiera się na ustaleniach niepełnych, w dodatku uznaniowych, bez zrozumienia powodów i celu działania skarżącego, w tym nie uwzględnia prawa skarżącego do wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia (pielęgnacyjnego wobec zasiłku dla opiekuna). W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację odwołania dodatkowo powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz wyrok WSA z Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 424/15 w celu wykazania wadliwości rozumowania organu do stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślił, że wniosek z dnia [...] r. w swojej treści określał słuszny interes strony, zaś decyzja organu I instancji została podjęta przez pracownika wyłączonego z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Stosownie do powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na wstępie należy wskazać, że nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 K.p.a., jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają przesłanki określone w art. 155 K.p.a., tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Przy czym organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, zatem to do organu należy ocena tego, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji i do niego należy również ocena słuszności interesu strony. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Wbrew twierdzeniu skarżącego, analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wnikliwie zbadał przesłanki warunkujące możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, zaś w uzasadnieniu swojego stanowiska, ustosunkował się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołał się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym rozważył także podnoszoną przez stronę kwestię dotyczącą przyznania korzystniejszego świadczenia. Zdaniem Sądu, co do zasady zgodzić należy się z argumentacją organu, iż uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w okolicznościach faktycznych jak i prawnych niniejszej sprawy, nie leżało w interesie strony ani w interesie społecznym, gdyż pozbawiałoby stronę prawa do świadczeń w ogóle. Jednakże niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że interes społeczny lub słuszny interes strony mogą wpływać na wydane przez organ rozstrzygnięcie tylko w sprawach uznaniowych. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do weryfikacji decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/14 lex nr 1476863). Tym samym przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego "luzu decyzyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09 lex nr 597386, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10 lex nr 784233). Odnosząc powyższe do stanu kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna w sprawie zasiłku dla opiekuna ma charakter związany, albowiem jej wydanie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, skoro uzależnione zostało przez ustawodawcę od łącznego spełnienia przesłanek określonych przepisami prawa. Z uwagi na charakter decyzji objętej wnioskiem skarżącego ale także i właściwą ocenę przesłanek wzruszenia decyzji, słusznie Kolegium uznało odmowę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna za zgodną z prawem. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostają argumenty odnoszące się do przepisów regulujących kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrywana sprawa administracyjna nie dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, zaś powołane w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 424/15 odnoszą się do art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis nie stanowił podstawy prawnej decyzji, objętej żądaniem strony o jej uchylenie. Nie jest zasadny również pogląd skargi, iż decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, cytowanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że osoba, która brała udział w wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznej, podlega wyłączeniu z postępowania nadzwyczajnego prowadzonego o jej uchylenie lub zmianę. Za taką interpretacją przemawia specyfika jak i charakter trybu nadzwyczajnego, o którym mowa wart. 155 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, postępowanie to jest postępowaniem odrębnym, które nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ani też kontroli merytorycznej takiej decyzji. Przedmiot badania w tym postępowaniu jest zdecydowanie inny niż w trybie zwykłym i nie dotyczy oceny prawidłowości decyzji ostatecznej i nie ma na celu usunięcia jej wadliwości. Stąd pod pojęciem "zaskarżonej decyzji" użytym przez ustawodawcę w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie mieści się decyzja ostateczna, której dotyczy postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 K.p.a. Z tych też względów okoliczność, że ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 18 września 2014 r. oraz w wydaniu decyzji z dnia 15 maja 2015 r. nie stanowi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.