II SA/Sz 1027/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. C. i E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...]. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących A. C. i E. C. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...], stwierdzającą, na wniosek A. i .C., nieważność decyzji Starosty Powiatu z dnia [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. pozwolenie na budowę budynku garażowo – gospodarczego na działce nr [...], Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. A.C. i E.C. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenie, w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postępowania naprawczego wobec budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce ewidencyjnej . Zdaniem wnioskodawców, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego dla inwestycji, która już została zrealizowana, obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co potwierdza orzecznictwo m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, czy z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 133/12. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o złożony wcześniej wniosek o pozwolenie na budowę, ponieważ postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone w sposób przewidziany w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien przeprowadzić w trybie zwykłym postępowanie w oparciu o wcześniej złożony wniosek. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 256/11, w którym Sąd stwierdził, że "po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa wraca do organu administracji, który decyzję wydał. Musi on ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe". Podsumowując, PINB uznał, że wniosek A.C. i E.C. jest przedwczesny i stosownie do treści art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie A.C. i E.C. zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niepodjęcie postępowania legalizacyjnego, pomimo spełnienia przesłanek do jego wszczęcia, - przepisów postępowania administracyjnego, tj. - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie, - art. 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przyjętej przez organ wykładni przepisów Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżących interpretacja przepisów dokonana przez organ jest całkowicie błędna i nie uwzględnia argumentacji zawartej w ich zażaleniu na pierwsze postanowienie tego organu z dnia [...]. Negowanie przez organ powiatowy możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 nie ma żadnego znaczenia dla ich wniosku z dnia 1 kwietnia 2015 r., ponieważ nie ogranicza się on do pkt 3 tego ustępu, ale obejmuje cały art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, wskazane przez nich orzecznictwo uzasadnia pogląd odmienny od zajętego przez organ. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu w przedmiocie interpretacji art. 37 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., ponieważ ich zdaniem przepis ten w brzmieniu po nowelizacji dotyczy jedynie wznowienia lub rozpoczęcia robót po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę i nie wskazuje na konieczność zakończenia postępowania w trybie art. 28 Prawa budowlanego przed rozpoczęciem postępowania naprawczego. W ocenie skarżących, wspomniany przepis nie ma żadnego związku z przedmiotem postępowania, ponieważ w przypadku zrealizowanego już garażu nie może być mowy o wznowieniu lub rozpoczęciu robót budowlanych. Reasumując, skarżący uznali, że organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a jego bezczynność, prowadzi do sankcjonowania stanu, w którym istnieje budynek garażowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, którego została stwierdzona nieważność, a więc, które nigdy nie istniało; wobec czego został on zrealizowany bez oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji, co w pełni uzasadnia ich żądanie i przesądza o obowiązku wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Rozpoznając zażalenie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Przywołując brzmienie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że wszczęcie żądanego przez skarżących postępowania w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zakończył ostatecznie rozpatrywania podania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyeliminowana została ostatecznie tylko jego dotychczasowa decyzja w tej sprawie) byłoby proceduralnie przedwczesne, bowiem prowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego prowadziłby już postępowanie naprawcze – na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane – w odniesieniu do obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowo wniesione podanie o wydanie decyzji pozwalającej na jego budowę, nie zostało zakończone. Zdaniem organu, przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego, określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i w art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 obowiązującej ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, spełnione zostają nie z chwilą ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wywołanego podaniem o wydanie takiej decyzji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, postępowanie dotyczące rozpatrzenia podania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną, a zatem nie zostały spełnione przesłanki warunkujące obowiązek wszczęcia przez PINB postępowania naprawczego dotyczącego tego garażu. Tym samym postępowanie, którego wszczęcia domagają się skarżący, nie może być wszczęte. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarówno stanowisko organu powiatowego w przedmiocie stosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jak i stanowisko skarżących zawarte w rozpoznawanym zażaleniu, wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, ponieważ ocena zasadności stosowania tych przepisów mogłaby mieć miejsce dopiero w przypadku wszczęcia postępowania. W skardze złożonej na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , A.C. i E.C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu powiatowego z dnia [...] r. Podobnie jak w zażaleniu kwestionowanemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego podjęcia postępowania legalizacyjnego, pomimo spełnienia przesłanek do jego wszczęcia oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia motywów, dla których organ uznał dokonaną przez organ I instancji interpretację przepisów za prawidłową. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy, a jedynie ustosunkowanie się do części zarzutów podniesionych w zażaleniu. Zdaniem skarżących interpretacja przepisów dokonana przez organ jest błędna i nie uwzględnia argumentacji wyrażonej w zażaleniu. W ocenie skarżących obowiązkiem organu odwoławczego było spowodowanie wszczęcia przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co tym samym wyklucza możliwość utrzymania w mocy postanowienia tego organu odmawiającego wszczęcia postępowania na ich wniosek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu wniósł o oddalanie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jak i przepisami prawa materialnego. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Stosownie zaś do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu I instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż postanowienia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących o wszczęcie postępowania naprawczego dotyczącego budynku garażowo-gospodarczego na działce należącej do A. B., M. B. i K.B. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu, ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 735/12, W. C. "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 (37)/ 2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Akcentuje się również, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. Tak więc, zastosowanie trybu z art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach niewymagających przeprowadzenia procesu wykładni przepisów prawa materialnego, dowodów czy działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania, a zatem niedopuszczalne jest formułowanie przez organ jakichkolwiek ocen lub wniosków merytorycznych, wskazujących na analizę sprawy faktyczną czy prawną. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę w drodze postanowienia, wykazali jako "inną uzasadnioną przyczynę", warunkującą zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania – niezakończenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrywania "podania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę". Zdaniem organów, wszczęcie żądanego przez skarżących postępowania w przypadku, gdy właściwy organ nie zakończył ostatecznie rozpatrywania podania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby przedwczesne. Doszłoby do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego prowadziłyby postępowanie naprawcze w odniesieniu do obiektu budowlanego, co do którego nie zostało zakończone postępowanie wywołane wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika jednak na jakiej podstawie organy przyjęły, że postępowanie wywołane wnioskiem o pozwolenie na budowę nie zostało dotychczas zakończone. Jak już wskazano, zastosowanie trybu z art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach niewymagających przeprowadzenia dowodów czy działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Niewątpliwie stwierdzenie, czy wspomniane postępowanie zostało ukończone wymagało stosownych ustaleń, które w niniejszej sprawie nie zostały poczynione. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano jedynie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zakończył ostatecznie tego postępowania, "wyeliminowana została ostatecznie tylko jego dotychczasowa decyzja w sprawie". Z powyższego nie wynika, na jakim etapie to postępowanie obecnie się znajduje wobec czego nie można z całą pewnością stwierdzić, że nie zostało zakończone. Z uwagi na powyższe nie sposób stwierdzić, że w tym przypadku zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. skoro dla stwierdzenia czy toczy się nadal postępowanie wywołane wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę niezbędne jest poczynienie stosownych ustaleń. Powyższe wyklucza bowiem oczywistość ewentualnego braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o żądaniu strony w trybie administracyjnoprawnym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w konsekwencji organy obu instancji spowodowały nieuprawnione przeniesienie sprawy z etapu jurysdykcyjnego na wstępny etap, co przesądza o tym, że postanowienia organów obu instancji, zostały wydane – jak słusznie zauważył skarżący - z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, wobec wskazanego naruszenia jak i formalnego charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pozostałe zarzuty skargi nie mogły być rozpoznane z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Ponownie rozpatrując sprawę organy, powinny dostosować się do wyżej przedstawionych uwag Sądu i rozważyć, przy uwzględnieniu ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. i granic zastosowania tego przepisu, możliwość wszczęcia postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny , orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.