II SA/Sz 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 30 września 2014 r. nr XLI/375/2014 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchylenia uchwały zmieniającej ww. uchwałę oddala skargę Rada Miejska w Choszcznie uchwałą Nr XLI/375/2014 z dnia 30 września 2014 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 14 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", uchyliła uchwałę własną Nr XXXVIII/468/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choszczno w obrębach: Radaczewo, Sulino, Bonin, Radlice, Stradzewo, Witoszyn, Roztocze, Wardyń, Choszczno oraz uchwałę Nr IV/46/2011 z dnia 1 lutego 2011 r. zmieniającą ww. uchwałę Nr XXXVIII/468/2010. Uzasadniając uchwałę podano, że propozycja zlokalizowania elektrowni wiatrowych w Gminie spowodowała kontrowersje wśród społeczeństwa. Spółka A, zwana dalej "Spółką", skierowała do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą( z dnia 27 października 2014 r.), polegającego na zaniechaniu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy w gminie. Następnie Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie Nr XLI/375/2014 z dnia 30 września 2014 r. Wymienionej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: - przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 6 ust. 1 tej ustawy, polegające na zaniechaniu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy w gminie, tj. zaniechania realizacji polityki przestrzennej gminy zgodnie z treścią art. 14 i następne u.p.z.p. i to w sytuacji, gdy wykonane zostały uprzednio przez Burmistrza analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także niezbędnego zakresu prac planistycznych, - art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości i tym samym dysponowania nią, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy, - art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 w związku 6 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez zaniechanie ustalenia sposobu wykonywania prawa własności zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem uprawnionego podmiotu – względem nieruchomości szczegółowo określonych w uchwałach Nr XXXVIII/468/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. i Nr IV/46/2011 z dnia 1 lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że posiada tytuł do dysponowania nieruchomościami opisanymi w ww. uchwałach. Zdaniem Spółki, nieuzasadnione działania organu w zakresie kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie znajdują podstaw normatywnych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ nie uzasadnił merytorycznie okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały, która wobec dotychczas zrealizowanych czynności planistycznych (uzyskanych pozytywnych uzgodnień, wykonanych licznych opracowań środowiskowych), a także końcowego etapu realizacji planu, powinna zostać wyczerpująco, logicznie oraz przekonująco uzasadniona. Władztwo planistyczne gminy nie może być nacechowane dowolnością, a z takim przypadkiem, zdaniem skarżącej, mamy do czynienia w realiach tej sprawy. Powołała się na ochronę prawa własności gwarantowaną w art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze zaawansowany etap prac planistycznych i uzyskania stosownych analiz, badań i uzgodnień, zasadne jest, według Spółki, doprowadzenie do zakończenia wszczętej procedury. Burmistrz w odpowiedzi na ww. skargę, wniósł o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej, gdyż żaden z zawartych w skardze argumentów nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, w ramach przysługującego gminie władztwa. Na wezwanie sądowe, do wskazania tytułu prawnego do nieruchomości, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały, Spółka przesłała odpis porozumienia z dnia [...] r. zawartego przez nią z P. S. i W. S. właścicielami działek z obrębu W., R., R., R., S. i S. w gminie, umożliwiającego wykorzystanie nieruchomości zgodnie ze statutową działalnością Spółki. Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia [...] r. wniósł o odroczenie rozprawy. Na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r., sąd postanowił oddalić ww. wniosek. Sąd postanowił ponadto połączyć niniejszą sprawę do łącznego rozpoznania ze sprawą o sygn. akt II SA/Sz 102/15. Pełnomocnik skarżącej Spółki, poparł skargę i akcentował, że Gmina widziała potrzebę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podjęła procedurę planistyczną, która była zaawansowana. Odstąpienie od uchwalenia planu ogranicza skarżącej pełną możliwość korzystania z nieruchomości. Pełnomocnik organu, wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że Gmina nie ma obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawą do wniesienia skargi przez Spółkę był przepis z art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej konieczne jest: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi, wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W przedmiotowej sprawie, Spółka wykazała, że poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą oraz zachowała termin do jej zaskarżenia (60 dni), jaki wynika z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a". Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca wykazała swój interes prawny w sprawie, a następnie czy interes prawny został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały taką uchwałą naruszone przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, opubl. w Lex nr 470930). Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten, musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może to być norma oparta o jakąkolwiek gałąź prawa, także prawa cywilnego i wtedy wywodzona jest z art. 140 Kodeksu cywilnego, ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje. W praktyce przyjmuje się, że jedynie prawa rzeczowe umożliwiają ich dysponentom skuteczne powoływanie się na naruszenie ich interesu prawnego, w przypadku uchwały, której treścią są zagadnienia dotyczące planowania przestrzennego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza, że nie może mieć on charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Skarga na podstawie powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej konkretnie tego rodzaju prawo podmiotowe, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej naruszone w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Spółka nie wykazała, bowiem, że dysponuje jakimkolwiek prawem o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonych na terenach powołanych w treści uchwały. Istnienie tego rodzaju prawa, nie wynika z przedłożonego sądowi dokumentu –porozumienia, zawartego przez Spółkę z właścicielami nieruchomości znajdującymi się w obszarach wskazanych w uchwale, w celu ich wykorzystania zgodnie ze statutową działalnością skarżącej. Powoływane skargą naruszenie prawa nie ma więc bezpośredniego i realnego związku z sytuacją prawną strony skarżącej, w szczególności mając na względzie, że zaskarżoną uchwałą uchylono uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania obszarów gminy oraz uchwałę ją zmieniającą. Dodać należy, że zgodnie z art.14 ust.4 i 7 u.p.z.p. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a plan sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W niniejszym przypadku nie występował obowiązek sporządzenia planu. Tym samym, sąd uznał, iż skarżąca Spółka nie wykazała istnienia i naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego, a więc nie ma legitymacji do jej zaskarżenia, co oznacza jednocześnie brak podstaw do merytorycznej oceny zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.