II SA/Sz 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 30 września 2014 r. nr XLI/375/2014 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchylenia uchwały zmieniającej ww. uchwałę oddala skargę P. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie nr XLI/375/2014 z 30 września 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXXVIII/468/2010 Rady Miejskiej w Choszcznie z 24 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały nr IV/46/2011 z 1 lutego 2011 r. zmieniającej uchwałę nr XXXVIII/468/2010. Uchwałom tym zarzucił naruszenie: - przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 6 ust. 1 tej ustawy polegające na zaniechaniu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy w gminie C. tj. zaniechaniu realizacji polityki przestrzennej gminy zgodnie z treścią art. 14 i następne cytowanej ustawy i to w sytuacji, gdy wykonane zostały uprzednio przez burmistrza C. analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia ww. planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także niezbędnego zakresu prac planistycznych, - art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości i tym samym dysponowania nią, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy, - art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w zw. z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez zaniechanie ustalenia sposobu wykonywania prawa własności zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem uprawnionego podmiotu – względem nieruchomości szczegółowo określonych w uchwałach Rady Miejskiej w Choszcznie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 czerwca 2010 r. nr XXXXVIII/468/2010 oraz nr IV/46/2011 z 1 lutego 2011 r., co prowadzi do naruszenia racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie nr XLI/375/2014 z 30 września 2014 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako osoba posiadająca tytuł do dysponowania nieruchomościami opisanymi w uchwałach Rady Miejskiej w Choszcznie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 czerwca 2010 r. nr XXXVIII/468/2010 oraz nr IV/46/2011 z 1 lutego 2011 r., pismem z dnia 27 października 2014 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie, zaniechanie wcześniej realizowanej procedury uchwalenia planu doprowadzi do rezygnacji z ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia zasobów ich zagospodarowania i zabudowy w gminie C., co wpłynie na zaprzestanie realizacji polityki przestrzennej gminy. Organ nie uzasadnił przy tym merytorycznie okoliczności, które legły u podstaw aktualnie podjętej uchwały z 30 września 2014 r. Zdaniem skarżącego, organ gminy (jakim jest Rada Miejska), na której ciąży obowiązek racjonalnego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy nie może kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli tych nieruchomości. Chyba, że w sposób przekonujący dojdzie do wskazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów szczególnych. Władztwo planistyczne gminy nie może być nacechowane dowolnością, a tak jest - zdaniem skarżącego - w realiach niniejszej sprawy. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Treścią prawa własności w ujęciu szerszym są nie tylko uprawnienia określone w art. 140 K.c., ale także gwarantowana przez Konstytucję RP wolność nabywania własności, zachowania jej i rozporządzania nią. Mając na uwadze zaawansowany etap realizowanych od kilku lat prac planistycznych, fakt wykonania wszelkich stosowanych analiz i badań, a także uzyskanie wszelkich uzgodnień i decyzji organów opiniujących, zasadnym jest w jego ocenie, doprowadzenie do zakończenia wszczętej wcześniej procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Poniósł, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina, w zakresie swojego władztwa, kompetentna jest do podejmowania takich działań. Brak jest natomiast przepisu, który wskazywałby na obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzeniem tego argumentu jest okoliczność, że w prawie można znaleźć przypadki obowiązkowego uchwalenia miejscowych planów, jednak w przedmiotowej sprawie żaden z nich nie występuje. Zdaniem organu, zarzut dotyczący naruszenia art. 140 K.c. należy uznać za bezzasadny, bowiem przepis ten wyznacza treść prawa własności, określając również jego granice. Ograniczenia w wykonywaniu tego prawa podmiotowego mogą wynikać m.in. z ustawy, a przykładem tego jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezrozumiałe są przy tym argumenty skarżącego, że przedmiotowa uchwała narusza jego prawo. Nie wykazał on bowiem żadnego ubytku w tym prawie. Organ podkreślił, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o niemożliwości korzystania z terenu zgodnie z art. 140 K.c. Jeżeli bowiem jednostka samorządu terytorialnego nie skorzysta ze swego uprawnienia do przyjęcia takiego aktu, właściciel może wciąż korzystać ze swojej rzeczy przy wykorzystaniu innych środków przewidzianych prawem. Wobec powyższego zaskarżona uchwała odpowiada oczekiwaniom lokalnej społeczności i jest zgodna z prawem. Nie doszło też do żadnego ze wskazanych przez skarżącego naruszeń. Pismem z dnia [...] r. nadesłanym w wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia [...] r., skarżący wskazał konkretne nieruchomości, znajdujące się w obszarze gminy C., których jest właścicielem lub użytkownikiem, z czego wywodzi swój interes prawny do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: P. S. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie nr XLI/375/2014 z 30 września 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXXVIII/468/2010 Rady Miejskiej w Choszcznie z 24 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały nr IV/46/2011 z 1 lutego 2011 r. zmieniającej uchwałę nr XXXVIII/468/2010. Uchylona uchwała nr XXXXVIII/468/2010 dotyczyła przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choszczno w obrębach geodezyjnych: Radaczewo, Sulino, Bonin, Radlice, Stradzewo, Witoszyn, Roztocze, Wardyń i Choszczno (§ 1 pkt 1 uchwały). Przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było ustalenie zasad zagospodarowania terenów objętych opracowaniem, w tym wyznaczenie obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą (§ 1 pkt 3 uchwały). Uchylona uchwała nr IV/46/2011 dotyczyła zmiany brzmienia § 1 uchwały nr XXXXVIII/468/2010 – w miejsce obrębów opisanych powyżej wskazano obręby: Radaczewo, Sławęcin, Bonin, Radlice, Stradzewo, Witoszyn, Roztocze, Wardyń, Choszczno 1 i Chełpa. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy skutecznie może wnieść – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - ten, kto wykaże naruszenie swego prawa lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży, podjęta została z naruszeniem prawa. Przed wniesieniem skargi P. S. dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie skierował do Rady Miejskiej w dniu [...] r. Ponieważ organ na wezwanie to nie zareagował, skarżący z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami, w dniu [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego należało uznać, że wymogi formalne skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem skargi w terminie przewidzianym przepisami prawa zostały spełnione. Kontrolując sprawę ze skargi wniesionej na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd jest ponadto zobowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, bowiem spełnienie tego warunku daje legitymację do wniesienia skargi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący swoje uprawnienie wywodzi z faktu, że jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości położonych na terenach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. (uchylonej zaskarżoną uchwałą). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być dokonane - co do zasady - obowiązującą, czyli zaskarżoną, a nie potencjalną uchwałą czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie IV SA 1221/2001 niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, opubl. w Lex nr 470930). W związku z zawartymi w skardze zarzutami i argumentami stwierdzić należy, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się zarówno uchwalenie jak i nieuchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że nie każdy rozpoczęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu proces planistyczny musi zostać zakończony uchwaleniem planu. Zamierzenie to z różnych względów może się nie udać lub okazać się niecelowe, np. w sytuacji, gdy w międzyczasie nastąpiła zmiana przepisów regulujących procedury planistyczne, które mogą upraszczać lub komplikować pewne sprawy pod względem prawnym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że uchylenie przez radę gminy wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania określonego obszaru, niezależnie od etapu prac planistycznych, mieści się w zakresie jej uprawnień i władztwa w zakresie planowania przestrzennego rozwoju gminy. Rada Miejska mogła więc przerwać procedurę tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego wszczętą uchwałą z dnia 24 czerwca 2010 r., zmienioną uchwałą z 1 lutego 2011 r., uchylając te uchwały. Zatem podjęcie zaskarżonej uchwały prawa nie narusza. Oczywiście uchwała w tym zakresie może zostać poddana kontroli sądowej przez podmioty, które uważają, że taka uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, jednakże skuteczność zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 101 us.1 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania obiektywnego a nie subiektywnego naruszenia prawa bądź uprawnienia lub interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że miało miejsce naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą (o którym można byłoby mówić gdyby zachodził związek między tą uchwałą a jego sytuacją prawną). W związku z odstąpieniem, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, od prac planistycznych, nie doszło do ograniczenia dotychczasowego sposobu wykonywania prawa własności w odniesieniu do przedmiotowych działek. Jak już wyżej wskazano - odstąpienie przez radę gminy, w drodze stosownej uchwały, od prac planistycznych na określonym obszarze, mieści się w uprawnieniach gminy do prowadzenia polityki przestrzennej, o ile nie jest nadużyciem tych uprawnień. Jeśli dokonuje się ono w granicach obowiązującego prawa, nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia prawa przez radę gminy. Podkreślenia wymaga, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Łd 1046/07, Lex nr 486528). Tego rodzaju uchwała tylko rozpoczyna prace planistycznei dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, przy czym ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (vide Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, str. 147). Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 1825/13), zgodnie z którym znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona niniejszą skargą uchwała Rady Miejskiej w Choszcznie nr XLI/375/2014 nie naruszyła interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, o których mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący ma zatem interes w zwalczaniu uchwały Rady Miejskiej, odstępującej od sporządzenia planu (przerywającej procedurę planistyczną) ale o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem gdyż nie jest objęty hipotezą normy wynikającej z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu sporządzeniem planu ochrony prawnej, gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Przeciwnie - to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności. Za nietrafny należy przy tym uznać podnoszony przez skarżącego argument naruszenia art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości, skoro zgodnie z wymienionym przepisem, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jak słusznie zauważył organ, ustawą o jakiej mowa w tym przepisie jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób też zgodzić się z argumentem naruszenia norm konstytucyjnych (art. 21 czy 64 Konstytucji), skoro także i z nich nie wynika absolutny charakter prawa własności. Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Niezrozumiałym jest natomiast zarzut naruszenia art. 6 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, skoro dotyczy on ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zaskarżona uchwała uchyliła uchwalę dotyczącą przystąpienia do sporządzenia takiego planu. Z kolei art. 14 tej ustawy, jak słusznie zauważył organ, dotyczy jedynie trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności należy stwierdzić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej nie może być uznane za skuteczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.