II SA/Sz 1031/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a. oraz art. 49b ust.1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej inwestorowi – R.M. rozbiórkę wybudowanej wiaty nad zjazdem do garażu na terenie posesji przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny w sprawie organ przedstawił następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zlokalizowaną w [...]. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził, że na ww. nieruchomości nad istniejącym zjazdem do wbudowanego do budynku mieszkalnego garażu, usytuowanym w części [...] działki nr [...], przy granicy z działką sąsiednią nr [...], R.M. w [...] r. wybudował wolnostojącą wiatę o konstrukcji metalowej, krytą dachem z poliwęglanu, nietrwale związaną z gruntem. Ponadto, organ powiatowy ustalił, że szerokość i długość ww. obiektu wynosi odpowiednio ok.: [...]. W trakcie przedmiotowej kontroli inwestor oświadczył, że powyższa wiata objęta została zgłoszeniem zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jednocześnie podczas czynności wyjaśniających, poprzedzających powyższą kontrolę, organ I instancji ustalił na podstawie pisma z dnia [...] właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był przedmiotem zgłoszenia zamiaru jego budowy. Inwestor wystąpił jedynie o wydanie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na powyższe, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r., a następnie postanowieniem z dnia [...].- dotyczących nakazu usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanej wiaty do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że zobowiązany nie dopełnił powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (jak wskazał organ odwoławczy – mylnie nazwaną postanowieniem), na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 124, art. 126 i art. 107 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, niewłaściwe uzasadnienie, w jaki sposób przedmiotowa wiata narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, że stan faktyczny samowolnie wybudowanej wiaty na działce nr [...] został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie przez organy nadzoru budowlanego właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestię zasadniczą stanowi okoliczność dotycząca niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów w celu legalizacji samowoli, przede wszystkim odpowiednio zwymiarowanych szkiców i rysunków z lokalizacją obiektu, do czego inwestor był wielokrotnie wzywany ww. postanowieniami organu powiatowego. W ocenie organu, przedmiotowa samowola nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miasta Szczecina uchwałą z dnia 01.03.2010 r., nr XLIV/1112/10 w związku z przekroczeniem obowiązującej linii zabudowy, która określona jest w odległości 5 m od granic działek, co ustalił organ powiatowy podczas oględzin oraz dodatkowo potwierdził inwestor, wkreślając jej lokalizację na kopii map zasadniczych, przedłożonych z pismem z dnia [...]. (przy drzewie sąsiadki - dz. nr [...]) i pismem z dnia [...]. Ponadto lokalizacja wiaty stoi w sprzeczności z treścią zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności samowoli z planem na lata [...], bowiem wówczas analizowana nieruchomość nie była planem objęta, a nadto Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku inwestora z dnia [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. M.K. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niepełne i niewłaściwe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia bez wskazania na czym niezgodność wybudowanej wiaty z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miałaby polegać oraz jakie normy prawa materialnego zostały w tej części naruszone; - naruszenia art. 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia z pominięciem dokumentu - zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący w toku postępowania nie dostarczył zaświadczenia, o jakim mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz że skarżący nie przedstawił właściwej dokumentacji projektowej mimo, iż w toku postępowania nie był do tego zobowiązany przez organy administracyjne; - błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku dostarczenia dokumentu, pomimo że ze zgromadzonego materiału wynika wniosek przeciwny. W uzasadnieniu skargi R.M. opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że uzyskanie przez skarżącego zaświadczenia - konsekwentnie ignorowanego przez organ - winno stanowić podstawę do dokonania ustaleń, jakie wymogi winna spełniać wiata, aby możliwa była legalizacja. Postępowanie w tym zakresie jako kluczowe dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia winno być dokonane z należytą dokładnością i starannością. W ocenie skarżącego, zarówno jednak organ pierwszej, jak i drugiej instancji dopuścił się znacznych zaniedbań, wskazując na konieczność przedłożenia dokumentu, który został przez skarżącego przedłożony już na etapie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie odmawiając legalizacji z uwagi na brak dokumentu. Zdaniem R.M., jeżeli organy kwestionują przedstawione przez niego zaświadczenie za niewystarczające albo niepełne, organ otrzymawszy takie (jego zdaniem) "niewłaściwe" zaświadczenie, zawierające w sobie "warunek" uzależniający stwierdzenie zgodności budowy wiaty z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinien był ustalić podstawę prawną takiego warunku. Mowa jest tam bowiem o odległości 5 m od granic działki, brak jest natomiast wskazanej normy, z której owa odległość się bierze. O tym, że nawet organ miał wątpliwość w tej kwestii świadczy fakt, że zwrócił się prośbą o potwierdzenie zaświadczenia i jego wyjaśnienia. Odpowiedź jaką uzyskał (pismo z dnia [...] r.), w cenie skarżącego jest lakoniczna i w dalszym ciągu nie wyjaśnia wątpliwości. R.M. podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zażądano od niego rysunków technicznych, o których w toku postępowania przed organem I instancji nie było mowy. Co więcej również organ II instancji w toku postępowania odwoławczego takiego żądania do skarżącego nie skierował, a żaden z organów nie zakwestionował tego, że załączone rysunki nie spełniają właściwych wymogów. W takim wypadku nie można obciążać strony negatywnymi konsekwencjami zaniedbania organu. Konsekwencją niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 2 K.p.a., zgodnie z którym na organie spoczywa obowiązek szczegółowego uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji. Skarżący podniósł nadto, że obecne działanie organów inspekcji budowlanej zmierza li tylko do zatuszowania rażącego niedbalstwa, leżącego po stronie organu. Niewątpliwie, gdyby nie wadliwe działanie organu stan prawny altany dawno temu zostałby uregulowany i niniejsze postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., na podstawie której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą R.M. rozbiórkę wybudowanej wiaty nad zjazdem do garażu na terenie posesji przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 49b ww. ustawy, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust.2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, stosownych dokumentów (ust. 2). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa inwestycja, tj. wolnostojąca wiata o konstrukcji metalowej, kryta dachem z poliwęglanu, nad istniejącym zjazdem do wbudowanego do budynku mieszkalnego garażu, nietrwale związana z gruntem, o wymiarach ok.: [...] objęta była obowiązkiem zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, jak ustaliły organy obu instancji, że skarżący przedmiotową wiatę wzniósł bez wymaganego prawem wcześniejszego zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia stanowi zatem tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 49b ww. ustawy. Ust. 2 tego przepisu przewiduje jednak możliwość legalizacji takiego obiektu. Warunkiem legalizacji jest jednak przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w tym przepisie dokumentów. W tym przypadku chodziło o przedłożenie przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] (sprostowanym następnie postanowieniami z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r.), tj. złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców i rysunków przedstawiających przedmiotowy obiekt z odpowiednimi uzgodnieniami i opiniami technicznymi, określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania ww. robót budowlanych, a także oryginału lub kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem informacji dotyczącej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej wiaty. Ponadto inwestor został zobowiązany do wykonania projektu zagospodarowania działki lub terenu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, sporządzonego na aktualnej mapie, obejmującego: określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących elementów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich – w terminie do dnia [...] r. Zaznaczyć jednak trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży w terminie 30 dni wszystkie dokumenty, do których zasadnie zobowiązał go organ nadzoru budowlanego. Spełnienie części zobowiązania nie daje podstawy do legalizacji obiektu budowlanego, a stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 tej ustawy (por.: wyrok WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 388/09). Ponadto 30 - dniowy termin, wskazany w ww. przepisie jest terminem ustawowym, a co za tym idzie organ nie może go skrócić, ani przedłużyć. Dodatkowo, jak wskazują akta administracyjne sprawy, nakładając powyższe obowiązki organ pouczył inwestora, że nie wywiązanie się z nich spowoduje wydanie decyzji rozbiórkowej. W związku z tym stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi, inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] r. Jak bowiem prawidłowo ustaliły organy (między innymi na podstawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta Szczecin NR XLIV/1112/10 z dnia 1 marca 2010 r. oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...].) samowolnie wybudowana wiata, której rozbiórkę nakazano jest niezgodna z ustaleniami tego planu. We wskazanym wyżej zaświadczeniu wyraźnie wskazano, że budowa wiaty nad wjazdem do garażu na działce nr [...] jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie przekracza nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się w odległości 5 metrów od granic działki. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 pkt 3 planu nieprzekraczalne linie zabudowy ograniczają obszar sytuowania wszystkich budynków na działce, włącznie z budynkami gospodarczymi i innymi budynkami o charakterze stałym lub tymczasowym oraz wiat. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (szkicu technicznego k.[...] akt adm.) wynika, że odległość ta nie została zachowana. Zatem brak zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesłanką negatywną do zalegalizowania samowoli budowlanej. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe podkreślić, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w ustawowym terminie obligowało zatem organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego. Słuszność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, w wyniku czego organy nadzoru budowlanego nakazywały rozbiórkę obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II SA/Go 50/11, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 72/10, wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r., sygn. II SA/Sz 584/10). Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 8 K.p.a., to w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia tych przepisów. Organ administracji publicznej - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działał zgodnie z przepisami prawa, w sposób prawidłowy, zatem nie powodujący podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Podobnie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art.107 § 1 K.p.a. okazały się bezzasadne, bowiem organ wyjaśnił stan faktyczny, zebrał niezbędny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wydał decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Sąd nie podzielił również zarzutu w kwestii działania organów polegającego na tuszowaniu rażącego niedbalstwa. Takie zarzuty mogą być bowiem przedmiotem badania w przypadku złożenia tzw. skargi powszechnej, czy też skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.