II SA/Sz 1036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. D. kwotę [...] ([...]), zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej I Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił, że H. L. pobrała częściowo nienależnie świadczenie w formie zasiłku okresowego przyznanego decyzją [...] z dnia [...] r. za miesiąc [...]r. w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ wezwał stronę do zwrotu ww. należności w wysokości [...] zł w terminie 30 dni od chwili uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas ubiegania się o pomoc w miesiącu [...]r. H. L. deklarowała, że jej dochód wynosił [...] zł i nie przekraczał kryterium dochodowego, o którym mowa art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej wyżej wymienione kryterium od [...] r. wynosi [...] zł, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015, poz. 1058). W trakcie pobierania zasiłku okresowego H. L. nie zgłosiła dochodu, jakim była kwota uzyskana ze sprzedaży kuchenki gazowej w wysokości [...] zł. Cytując art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczonych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art.6 pkt. 16 cytowanej ustawy). W ocenie organu H. L. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Pouczenie o takim obowiązku zawarte jest w treści każdej decyzji organu I instancji, pracownik socjalny także podczas wywiadów informował o konieczności zgłoszenia zmiany sytuacji dochodowej, w każdym składanym oświadczeniu widnieje informacja, że osoba została pouczona o konieczności poinformowania Ośrodka o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Organ ustalił ponadto na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. oraz oświadczenia strony, że H. L. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje i nie jest zarejestrowana w PUP. Jej jedynym dochodem jest zasiłek okresowy. W pisemnym oświadczeniu z dnia [...] r. strona podała, że nie poinformowała pracownika socjalnego u uzyskanym dochodzie ze sprzedaży kuchenki gazowej, ponieważ "nie miała świadomości, iż tak małe kwoty mają znaczenie i podlegają zgłoszeniu do MOPR". Dochód strony w [...] r. wyniósł [...] zł (kwota uzyskana ze sprzedaży kuchenki gazowej) i nie przekroczył kryterium dochodowego ([...] zł) ustanowionego co do osoby samotnie gospodarującej Wyjaśniając, że zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że jego kwota nie może być niższa niż 50% tej różnicy, organ przyjął, że w [...] r. stronie przysługiwał zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, a nie w wysokości [...] zł, który pobrała. Cytując art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej organ wywiódł, że wypłacony zasiłek okresowy za miesiąc [...] r. był świadczeniem częściowo nienależnie pobranym, ponieważ strona nie poinformowała o uzyskaniu dodatkowego dochodu w okresie pobierania zasiłku okresowego. Częściowo nienależnie pobrany zasiłek okresowy za miesiąc [...]r. podlega zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. W końcowej części motywów decyzji organ przedstawił swoje stanowisko, które legło u podstaw jego ustalenia, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Od decyzji tej H. L. wniosła odwołanie wnosząc o umorzenie postępowania z powodu braku znamion pobrania nienależnego świadczenia. W przekonaniu odwołującej się, uzyskana przez nią kwota ze sprzedaży kuchenki nie była dochodem, lecz była przychodem, który nie podpada pod przepisy podatkowe, ponieważ kupiła ją za [...] zł a sprzedała po kilku latach ze stratą za [...] zł. Poza tym kwota ta nie zmieniła niczego w jej sytuacji, ponieważ nadal wymagała i wymaga pomocy finansowej z MOPR. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło, że pomoc w formie zasiłku okresowego, przyznanego H. L. decyzją administracyjną znak: [...] z dnia [...] r., za miesiąc [...] r., w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W motywach decyzji Kolegium na wstępie przytoczyło całą treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu I Instancji. Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że podstawą orzekania organu I instancji był art. 98 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Powyższe stanowi podstawową powinność beneficjentów pomocy społecznej, zaś zaniechanie w tym zakresie - w przypadku, gdy zmiana sytuacji dochodowej powoduje przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego - skutkuje utratą prawa do przyznanego świadczenia. Ustawowy obowiązek wynikający z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego" zdefiniowanym w art. 6 pkt 16 tej ustawy. Za "świadczenie nienależnie pobrane ustawodawca nakazuje bowiem rozumieć - "świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej." Aby uznać, iż dane świadczenie jest nienależnie pobranym, stwierdzić należy wystąpienie w sprawie choćby jednej z dwóch przesłanek art. 6 pkt 16 - tj. uzyskania świadczenia na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji, bądź niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Kolegium nie miało wątpliwości, że sytuacja dochodowa H. L. była inna niż podała sama strona. Ubiegając się o pomoc deklarowała, że jej dochód wynosił [...] zł, Jednakże w dniu [...] r. złożyła pisemne oświadczenie, w którym stwierdziła, że w [...] r. otrzymała kwotę [...] zł ze sprzedaży kuchenki gazowej A. (oświadczenie - karta nr 12 akt sprawy). O zmianie sytuacji dochodowej w miesiącu [...]r. H. L. nie poinformowała organu I instancji, aż do dnia [...] Organ odwoławczy przyjął, że wyjaśnienie strony, że niezgłoszenie kwoty [...] zł wynikało z braku jej świadomości, że tak małe kwoty podlegają zgłoszeniu do MOPR (bo zgłaszać należy - jak sądziła - kwoty ok. [...] zł), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie może być uwzględnione ze względu na treść art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnej kwoty dochodu, od której uzyskania zależy obowiązek w nim określony przeciwnie, wskazał, że każda zmiana wymaga takiego poinformowania, które musi nastąpić niezwłocznie. Tymczasem H. L. nie poinformowała organu I instancji o zmianie sytuacji dochodowej niezwłocznie, a uczyniła to po raz pierwszy w dniu [...]r. i to na żądanie organu pomocy społecznej. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...]r., przyjął - zgodnie z ówczesnym oświadczeniem Pani H. L. - że Jej dochód wynosi [...] zł i na miesiąc [...] r. i przyznał zasiłek okresowy w kwocie - jak dla osoby z dochodem [...] zł - tj. [...] r. Tymczasem w miesiącu [...]r. dochód strony wynosił [...] zł. Kolegium cytując art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło co na gruncie tej ustawy należy rozumieć przez dochód oraz jakich przychodów nie wlicza się do dochodu. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyższych przepisów kwota uzyskana przez skarżącą w [...] r. z tytułu sprzedaży kuchenki gazowej stanowiła niewątpliwie dochód jednorazowy. Ustawodawca przyjął, że dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kwota uzyskana z tytułu sprzedaży przedmiotu użytku domowego nie jest ujęta w katalogu świadczeń niewliczanych do dochodu na mocy art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, kwota uzyskana przez skarżącą z tytułu sprzedaży kuchenki gazowej stanowiła niewątpliwie dochód jednorazowy. Ustawodawca przyjął bowiem, że dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kwota uzyskana z tytułu sprzedaży przedmiotu użytku domowego nie jest ujęta w katalogu świadczeń niewliczanych do dochodu na mocy art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zwróciło jednak uwagę, kierując się definicją dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że dochód strony, uzyskany w [...] r. miał wpływ na świadczenia pobrane przez stronę w kolejnym miesiącu, czyli w [...] r., nie zaś w [...] r., jak ustalił organ I instancji. Ustalając dochód osoby/rodziny, który decyduje o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) pomocy społecznej, organ obowiązany jest bowiem brać pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (jedynym wyjątkiem jest utrata dochodu niezmieniony). W związku z powyższym, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Nadto, w myśl art. 38 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Powołując się na art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust.3 pkt 1 ustawy oraz biorąc po uwagę fakt, że dochód Pani H. L. w [...] r. wyniósł [...] zł, Kolegium ustaliło, że zasiłek okresowy należny stronie w [...] r. powinien wynieść [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł x 50% = [...] zł), nie zaś [...] zł. Kwota [...] zł zasiłku okresowego stanowiąca różnicę pomiędzy zasiłkiem wypłaconym ([...] zł), a rzeczywiście należnym ([...] zł) stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy i społecznej. Dlatego Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i co do jej pkt 1 orzekło, że świadczeniem nienależnie pobranym jest pomoc społeczna w formie zasiłku okresowego pobranego w [...] r. Ponadto, zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego orzeczenia, tj. nałożenie obowiązku zwrotu przez H. L. kwoty świadczeń nienależnie pobranych, narusza obowiązujący porządek prawny, ponieważ nie może zostać orzeczone bez uprzedniego uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane. Powołując się na podobny pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, SKO wywiodło, że obowiązek zwrotu zasiłku stałego może zostać nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organ I instancji, że określona pomoc finansowa została przez nią nienależnie pobrana. Dlatego organy administracji najpierw powinny orzekać w kwestii nienależnie pobranych świadczeń a dopiero, gdy sprawa ta zostanie ostatecznie rozstrzygnięta można wszczynać postępowanie zmierzające do nakazania zwrotu takich świadczeń. W ocenie Kolegium wydanie decyzji, mocą której organ zobowiązuje stronę do zwrotu kwoty świadczeń |nienależnie pobranych, bez uprzedniego ustalenia, że mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi, stanowi naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku okresowego, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w kwestii zwrotu tychże świadczeń, zatem skarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję należało uchylić także w części jej punktu 2. Kolegium wskazując na art. 98 zd. 2 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wyjaśniło na końcu, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. H. L. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , domagając się umorzenia postępowania z powodu braku znamion pobrania nienależnego świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że w świetle przepisów podatkowych kwota uzyskana ze sprzedaży kuchenki nie stanowi dochodu, oraz że błędnie określiła powyższą kwotę jako dochód, a nie przychód. Koszty uzyskania tego przychodu wynosiły 100%, sprzedany został bowiem przedmiot, który wcześniej nabyła, a więc nie uzyskała żadnego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej, wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, na rozprawie sądowej w dniu 2 lutego 2017 r. poparł skargę, zwracając uwagę na pominiecie przez organ rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, co oznacza, że jest zobowiązany uwzględnić istotne naruszenia prawa, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona, ale z przyczyn innych, niż zostały w niej podniesione. Mianowicie, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i uznało pobrany przez H. L. w grudniu 2015 r. zasiłek okresowy w kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane, przyjmując, że w [...] r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, o czym nie poinformowała organu. Ponadto Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 tej decyzji zapadło przedwcześnie. Skarżąca natomiast konsekwentnie wywodziła, że w jej ocenie uzyskana ze sprzedaży kuchenki kwota nie jest dochodem, bowiem przedmiot ten stanowił jej własność i został sprzedany poniżej wartości. Ponadto, w rozumieniu przepisów podatkowych kwota ta nie stanowiła dochodu lecz przychód, a koszty jego uzyskania wyniosły 100% i nie wpłynęła na jej sytuację, bowiem w dalszym ciągu wymaga pomocy. Wyjaśnienia zatem wymaga, jak trafnie wskazały to organy orzekające w sprawie, że w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dalej: u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślenia wymaga ponadto, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a osoby uprawnione do jej uzyskania powinny w pierwszej kolejności korzystać z własnych możliwości i zasobów. Dopiero wówczas, gdy podstawowe potrzeby nie mogą zostać w ten sposób zaspokojone, dopuszczalne jest przyznanie pomocy w formach określonych przepisami tej ustawy, przy czym pomoc ta limitowana jest między innymi ze względu na sytuację dochodową osoby ubiegającej się o jej przyznanie. Nie mają tu zatem zastosowania przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak błędnie wywodzi skarżąca. Przepisy ustawy o pomocy społecznej definiują bowiem pojęcie dochodu dla potrzeb związanych z realizacją określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy celu, to jest umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zatem z obowiązującym prawem przyjęło SKO, że w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s., kwota uzyskana ze sprzedaży przedmiotowej kuchenki stanowiła dochód skarżącej, który miał wpływ na określenie wysokości przysługującego jej zasiłku okresowego. Zbadania zatem wymagało, czy odpowiada prawu ustalenie, że wypłacona skarżącej w [...] r. kwota [...] zł, stanowiąca różnicę pomiędzy przyznaną wysokością zasiłku okresowego ([...] zł) i kwotą uzyskanego dochodu ([...] zł) w [...] r. była świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył okoliczności faktyczne, które w jego ocenie przesądziły o przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 6 pkt 16 u.p.s. – to jest, że świadczenie przyznane decyzją z dnia [...] r. i wypłacone w [...] r. na skutek niepoinformowania przez skarżącą organu o zmianie sytuacji materialnej jest co do kwoty 100 zł świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem sądu, ocena ta została jednak dokonana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W aktach administracyjnych przekazanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest decyzji z dnia [...] r. [...] o przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego. Dokument ten nie został również przedłożony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , co wynika z pisma z dnia [...] r. o przekazaniu przez organ I instancji akt sprawy wraz z odwołaniem H. L. Brak jest również związanej z tą decyzją dokumentacji sporządzonej przez organ I instancji w związku z przyznaniem skarżącej zasiłku okresowego, co ma istotne znaczenie, ponieważ nie zostało dowodowo wykazane, że na etapie wydawania tej decyzji skarżąca została pouczona o wynikającym z art. 109 u.p.s. obowiązku niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Wprawdzie w aktach organu I instancji, na karcie 12 znajduje się oświadczenie skarżącej, że została pouczona o obowiązku zgłaszania każdego dochodu, to brak jest informacji, kiedy i w jaki sposób udzielono skarżącej tego pouczenia, co ma o tyle istotne znaczenie, że skarżąca oświadczyła jednocześnie, iż nie wiedziała, że "tak małe kwoty również podlegają zgłoszeniu". W związku z powyższym należy przypomnieć, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest ustalenie, że osoba korzystająca z pomocy społecznej została pouczona w konkretnej sprawie o ciążących na niej obowiązkach. Pouczenie to powinno być udzielone przed wydaniem decyzji lub w jej treści, a przy tym powinno zostać sformułowane w sposób zrozumiały i czytelny, tak aby strona nie miała wątpliwości, co ma obowiązek zgłaszać organowi i jak się zachować w przypadku osiągnięcia dochodu. Organ uznając świadczenie za nienależnie pobrane powinien wykazać, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku pouczenia. W niniejszej sprawie uwadze Kolegium uszło, iż przedłożone wraz z odwołaniem akta sprawy są niekompletne, nie zawierają bowiem nie tylko decyzji, którą skarżącej przyznano zasiłek okresowy, ale również dokumentów potwierdzających dopełnienie przez organ I instancji obowiązku informacyjnego wobec skarżącej. W takiej sytuacji zobowiązanie przez Sąd zaskarżonego organu do przedłożenia brakujących materiałów mijało się z celem, ponieważ w oparciu o ten materiał, który został sądowi przedłożony, nie można mieć wątpliwości co do tego, że również organ odwoławczy nie dysponował pełnym materiałem dowodowym niezbędnym do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzupełnienie tego materiału na etapie postępowania sądowego prowadziłoby zatem do konieczności oceny przez sąd materiałów, które nie były poddane ocenie organu II instancji i czynienia w sprawie administracyjnej ustaleń faktycznych, co należy do właściwego organu administracji publicznej, a nie należy do sądu administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Jeżeli materiały sprawy przedstawione organowi odwoławczemu przez organ I instancji są kompletne, organ ten nie musi ponownie gromadzić dowodów, ale zobowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych i ocen prawnych w oparciu o materiał dowodowy umożliwiający dokonanie ustaleń faktycznych odpowiadających prawdzie (art. 7 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy, wydanie decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy nie czyni zadość wymogom wynikającym z powyższych zasad ogólnych k.p.a., skoro nie została dowodowo wykazana okoliczność faktyczna mająca w niej znaczenie prawne. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 i 15 k.p.a. oraz art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach brak jest możliwości dokonania skutecznej kontroli zaskarżonej decyzji, brak jest bowiem dokumentów, które w przypadku postępowania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane powinny podlegać ocenie. Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy będzie zatem usuniecie wyżej wskazanych braków materiału dowodowego i dokonanie analizy całokształtu zebranego materiału w kontekście art. 6 pkt 16 u.p.s. W związku zaś z zarzutem pełnomocnika skarżącej sformułowanym na rozprawie, wskazać należy, że Kolegium, wydając decyzję kasacyjno-reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zajęło stanowisko, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej najpierw powinna być wydana decyzja administracyjna ustalająca fakt pobrania nienależnego świadczenia i jego wysokość, a dopiero kiedy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które swoim zakresem obejmować również powinno zebranie i ocenę materiału dowodowego pod kątem istnienia "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., umożliwiającego odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium nie przesądziło zatem, czy skarżąca ma obowiązek zwrotu kwoty 100 zł, które uznało za nienależnie pobrane świadczenie, pozostawiając tę kwestię do ewentualnego rozstrzygnięcia w kolejnym postepowaniu administracyjnym. Sąd nie znalazł dostatecznych powodów do podważenia tego stanowiska Kolegium, ponieważ przepisy art. 98 i 104 ust. 4 u.p.s. kwestii tej jednoznacznie nie precyzują, a orzecznictwo co do ilości decyzji administracyjnych jakie powinny być w omawianym przypadku wydane, również nie jest jednolite. Przy takim orzeczeniu organu odwoławczego nie zachodziła zatem podstawa prawna do badania przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a orzec jak w pkt I wyroku, a w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 250 tej samej ustawy.