II SA/Sz 1045/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. Nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.), art. 48 ust. 1 i 4, art. 52 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], nakazującą inwestorowi - J. M. dokonanie rozbiórki dobudowanych do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] gmina [...]: - pomieszczenia mieszkalnego z tarasem, dobudowanego do ściany szczytowej, - ganku murowanego, dobudowanego do ściany bocznej od strony podwórka. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w zakresie wykonanych robót budowlanych, tj. przebudowy z rozbudową budynku jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...], w miejscowości [...] Gm. [...], której inwestorem była J. M. W dniu [...] r. pracownicy INB dokonali oględzin w/w nieruchomości przy udziale inwestora. Stwierdzono wykonywanie prac budowlanych w budynku jednorodzinnym. Zakres tych prac został szczegółowo opisany w protokole oględzin. Inwestor przedłożył organowi prowadzącemu postępowanie projekt architektoniczno-konstrukcyjny przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, zatwierdzony decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., Nr [...]. Decyzja opatrzona była pieczęcią organu, z klauzulą ostateczności z datą [...] r. Do protokołu przesłuchań z dnia [...] r. inwestor przyznał, że stwierdzone wyżej roboty budowlane rozpoczęte zostały przed uzyskaniem w/w pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora – J. M. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku w/w planu. Ponadto organ zobowiązał inwestora do dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi innymi dokumentami, w tym do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. M. nie wykonała obowiązków nałożonych w/w postanowieniem, co stało się powodem wydania decyzji z dnia [...] r. o nakazaniu dokonania rozbiórki dobudowanych do obiektu budowlanego części, tj. pomieszczenia mieszkalnego z tarasem, dobudowanego do ściany szczytowej, oraz ganku murowanego, dobudowanego do ściany bocznej budynku. Od powyższej decyzji organu I instancji J. M., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego Ł. F., złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 kpa oraz naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zaskarżyła postanowienie z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów, wskazując, że podstawą wydania tego postanowienia mógł być jedynie przepis art. 50 a nie art. 48 Prawa budowlanego. Art. 48 ustawy Prawo budowlane nie znajduje bowiem zastosowania w przypadku, gdy inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowany obiekt jest zgodny z warunkami pozwolenia. Organ administracyjno-budowlany prowadził postępowanie w celu sprawdzenia w/w inwestycji pod względem zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego i jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z wymogami prawa to inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę. INB orzekał o nakazie rozbiórki, gdy funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna Starosty z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W/w decyzja nadal funkcjonuje, a przedmiotowa inwestycja była prowadzona zgodnie z wymaganiami udzielonego pozwolenia na budowę, zatem dokonywanie przez INB powtórnego sprawdzenia zgodności inwestycji z prawem budowlanym, które przed wydaniem pozwolenia badał organ administracji architektoniczno-budowlanej było niedopuszczalne. Nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu w momencie, gdy inwestor posiadał wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, nie zmierzało do realizacji celu, którym była likwidacja stanu niegodnego z prawem. Według inwestora takiego stanu w przedmiotowej sprawie nie było. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynikało, że Starosta decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. w sprawie udzielenia J. M. pozwolenia na budowę. W wyniku wniesienia przez inwestora odwołania od w/w decyzji Wojewoda uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu powyższej sprawy Starosta ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji o udzieleniu J. M. w/w pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze i zaskarżoną, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nakazując rozbiórkę dobudowanych części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdził, iż przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...] miejscowości [...] rozpoczęto w warunkach samowoli budowlanej, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z dnia [...] r., co inwestor przyznał. Z uwagi na niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, organ odwoławczy uznał za zgodną z prawem decyzję wydaną przez INB o nakazie rozbiórki dobudowanych części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 prawa budowlanego. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że części obiektu, objęte niniejszym postępowaniem, wykonane zostały przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od faktu pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. Ł. F., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca powtórzyła zarzuty, stawiane uprzednio decyzji organu I instancji o braku podstaw do zastosowania w jej sprawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jej zdaniem - niezrozumiałe jest stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy o konieczności rozbiórki, skoro wynik postępowania wznowieniowego nie wykazał wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W dacie orzekania przez organ I instancji inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto strona, podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ustosunkowania do niego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odwiedzi na skargę J. M. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ II instancji stwierdził, że strona na każdym etapie postępowania administracyjnego była informowana o jego przebiegu. Natomiast okoliczności wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ujawniły się na etapie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki przewidziane w ustawie. W jej ramach Sąd dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt (decyzję), przepisów prawa materialnego jak i przepisów regulujących postępowanie. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 p.p.s.a. doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna. Nie można bowiem odmówić słuszności wyrażonemu w niej stanowisku co do warunków zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak bezspornie wynika z dokonanych w sprawie ustaleń skarżąca rozpoczęła przebudowę z rozbudową swego budynku, przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] r. Organ nadzoru budowlanego nie ustalił ścisłego terminu rozpoczęcia tej budowy. Od decyzji tej nikt nie wniósł odwołania i stała się ona ostateczną [...] r. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że decyzją z dnia [...] r. Starosta po rozpatrzeniu wniosku Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] r. Definitywnie decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje więc w obrocie prawnym. Decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została zatem wydana w momencie, gdy skarżąca legitymowała się ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę. Nie stwierdzono, iż zrealizowana inwestycja narusza warunki tego pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego, orzekające w niniejszej sprawie, stanęły na stanowisku, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dopuszcza się samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie w stosunku do wybudowanych lub będących w budowie obiektów lub ich części art. 48 Prawa budowlanego, nakazującego organowi wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów. Stanowisko to było dawniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie ukształtowana linia orzecznicza prezentuje jednak stanowisko, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że ani literalne brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, ani cel tego przepisu nie dają podstawy do objęcia jego dyspozycją każdego naruszenia przez inwestora art. 28 tej ustawy (zob. wyrok NSA O/Z w Szczecinie z dnia 5 września 2001 r. SA/Sz 2652/00 opubl. w Lex nr 56418; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 174/06, opubl. w Lex nr 282999 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt OSK 1490/04, opubl. w Lex nr 207931; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 343/09, opubl. LEX nr 550276). Artykuł 48 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie zatem wynika, iż warunkiem wydania decyzji, o której w nim mowa, jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył tu określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia". Z treści tego przepisu wynika też, że przesłanka jego zastosowania, tj. brak pozwolenia na budowę, musi występować w momencie wydawania decyzji opartej na art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten, ze względu na swą prewencyjną funkcję oraz represyjny charakter, nie może być interpretowany rozszerzająco. Celem tej regulacji jest niedopuszczenie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, powstającego wskutek realizacji takiej budowy. Tylko wówczas stwierdzić można, że służy ona ochronie interesu publicznego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, wieńczącym całe postępowanie, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie narusza istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości, jak ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz praw osób trzecich. Ustawodawca, stanowiąc normę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego, miał niewątpliwie na celu zapobieganie powstawaniu obiektów budowlanych, których inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, a tym samym przeciwdziałanie sytuacji, w której nie zostało przeprowadzone wskazane wyżej postępowanie i kontrola zgodności inwestycji z obowiązującym prawem. Sytuacja taka nie zachodzi, gdy w momencie orzekania w przedmiocie kwestii samowoli budowlanej inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z jego warunkami. W takim bowiem przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę oraz kontrola projektowanej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. Należy też mieć na uwadze, iż już samo doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wychodząc z powyższych przesłanek uznać należy za nieuzasadnione zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z inwestorem, który posiada wymagane ostateczne pozwolenie, a zrealizowana z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego budowa nie narusza jego warunków. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji, niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego. Naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Samo jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być w świetle art. 48 i 28 Prawa budowlanego uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48 Prawa budowlanego także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę, dałby temu wyraz w jednoznacznej treści tego przepisu. Przyjąć zatem należy, iż w sytuacji, gdy inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, organ nie może wydać decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, pozwolenia na budowę. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest użycie w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zwrotu: "w przypadkach innych niż określone w art. 48", wskazującego na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie unormowań tego właśnie przepisu, nie zaś zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Inna sytuacja byłaby sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który kieruje się określonym systemem wartości i dąży do określonych celów, w tym przypadku do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Nie można natomiast mówić "o stanie niezgodnym z prawem" w przypadku, gdy w momencie orzekania o rozbiórce inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z wydanym pozwoleniem. W świetle wyżej dokonanej wykładni art. 48 Prawa budowlanego zaskarżona decyzja nie może się zatem ostać. Skoro nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 48, nie może także ostać się wydane na podstawie ust. 2 i 3 tego przepisu postanowienie INB z dnia [...] r., w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. W tej sytuacji należało - uwzględniając skargę - uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu postanowienie organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.