II SA/Sz 1051/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 27 maja 2015 r. nr VII/58/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji i regulaminu targowiska gminnego w miejscowości Osinów Dolny. postanawia: odrzucić skargę Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 27 maja 2015 r. nr VII/58/2015, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji i regulaminu targowiska gminnego w miejscowości Osinów Dolny. Skarżąca zarzuciła uchwale, iż została podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego jedynie w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, natomiast brak jest podstaw do wydania uchwały ustalającej lokalizację targowiska gminnego. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 30 kwietnia 2010 r. A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] A. B. z siedzibą w P. zawarł z Burmistrzem umowę dzierżawy działki numer [..] o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie [...], z przeznaczeniem na tereny zieleni i parkingi, a docelowo na prowadzenie działalności handlowej, usługowej. Do 30 czerwca 2010 r. Burmistrzowi C. miała zostać przedłożona koncepcja docelowego zagospodarowania nieruchomości z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej i usługowej. Na skutek przekształceń własnościowych ostatecznie w prawa i obowiązki wynikające z umowy, po stronie dzierżawcy wstąpiła Spółka A. Obecnie na terenie nieruchomości prowadzone są prace budowlane zmierzające do uruchomienia na działce nowoczesnego targowiska. W ocenie skarżącej, skoro teren, na którym zostanie wybudowane targowisko jest własnością gminy, to oczywistym jest, że powinno ono mieć status targowiska gminnego, za zatem działka o numerze [..] powinna zostać uwzględniona w uchwale Rady Miejskiej w Cedyni. Pominięcie działki powoduje, że jako nieposiadająca statusu targowiska gminnego jest obciążona wyższą stawką czynszu dzierżawnego. Zgodnie z zarządzeniem nr [..] Burmistrza z dnia 22 października 2014 r. w sprawie ustalania stawek czynszu za najem, dzierżawę gruntów, lokali użytkowych, garaży, budynków i pomieszczeń gospodarczych należących do zasobów komunalnych Gminy, w roku 2015 stawka czynszu za grunty będące targowiskiem gminnym wynosi 1,22 zł miesięcznie za metr kwadratowy. Nieruchomości nie mające statusu targowiska gminnego zajęte pod działalność handlowo-usługową są obciążone stawką 12,38 zł za metr kwadratowy miesięcznie. W ocenie skarżącej nierówne traktowanie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy przesadza o naruszeniu jej interesu prawnego. Jednocześnie skarżąca podniosła, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia lokalizacji targowiska. Skarżąca przedłożyła protokół przekazania nieruchomości z dnia 30 kwietnia 2010 r., z którego wynika, że wydzierżawiana działka została wyodrębniona z działki o numerze [...] przekazanej Gminie nieodpłatnie przez Wojewodę. W ocenie skarżącej, ustalenie lokalizacji targowiska z pominięciem decyzji Wojewody z dnia [...] r. o nieodpłatnym przekazaniu Gminie działki oznaczonej numerem [...] położonej w [..], z przeznaczeniem dla zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie targowisk, hal targowych oraz zieleni i zadrzewień stanowi działanie wykraczające poza zakres kompetencji ustawowych, a wkraczające w zakres kompetencji wojewody. Pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Cedyni do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr IX/71/2015 z dnia 13 lipca 2015 r. Rada Miejska w C. odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze publicznoprawnym czy prywatnoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone. W ocenie organu uchwała nie narusza również interesu faktycznego skarżącej, bowiem przed jej podjęciem dzierżawiona przez skarżącą działka również nie wchodziła w skład targowiska gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3§ 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi legitymację prawną do wniesienia skargi z naruszenia normy konstytucyjnej – art. 32 (błędnie wskazanej w skardze jako art. 42), nakazującej równe traktowanie podmiotów przez władze publiczne, a wyrażające się w wykorzystaniu dominującej pozycji i zróżnicowaniu sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Na skutek podjęcia uchwały z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa został naruszony interes skarżącej, na skutek nieuwzględnienia dzierżawionej przez nią działki przy ustalaniu lokalizacji targowiska gminnego powoduje, że będzie musiała płacić wyższy czynsz dzierżawny. Dokonując oceny tak uzasadnionego interesu prawnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Takie określenie pojęcia interesu prawnego wyklucza możliwość upatrywania źródła interesu prawnego w zdarzeniach, których źródłem są umowy cywilnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że skarżąca nie wykazała tego, aby posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady Miejskiej w C. Źródła tego interesu skarżąca upatruje bowiem w zawartej z gminą umowie dzierżawy i zróżnicowaniu stawek czynszu dzierżawnego, w zależności od tego, czy działalność handlowa i usługowa prowadzona jest na terenie targowiska gminnego, czy też poza nim. Pominięcie działki dzierżawionej przez skarżącą od gminy w decyzji o lokalizacji targowiska gminnego stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie jej interesu prawnego, bowiem prowadzi do ponoszenia czynszu w wyższej aniżeli przewidziana dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie targowiska gminnego wysokości. Tym samym skarżąca wykazała istnienie interesu faktycznego. Interes skarżącej wyraża się w tym, że w związku z faktem, iż dzierżawiona przez nią działka, na której budowana jest hala targowa, która nie została jeszcze oddana do użytku (co wynika wprost ze skargi), na skutek podjęcia przez Radę Miejską w C. nie zyskała statusu targowiska gminnego. W efekcie skarżąca będzie płaciła wyższy czynsz dzierżawny aniżeli podmioty, które prowadzą działalność na działkach, które na skutek takiej a nie innej lokalizacji targowiska będą miały status targowiska gminnego. Tak określony interes jest interesem faktycznym a nie prawnym, bowiem skarżąca nie wykazała, z jakiej normy administracyjnego prawa materialnego wywodzi obowiązek gminy, do lokalizacji targowiska na wszystkich terenach, na których jest lub ma być prowadzona działalność handlowa i usługowa. Określenie lokalizacji targowiska gminnego jest suwerenną decyzją organu samorządu terytorialnego i brak jest normy, która zobowiązywałaby do takiego określenia jego lokalizacji, aby teren targowiska obejmował wszystkie działki na których jest lub może być prowadzona działalność handlowa i usługowa. Brak jest również normy prawnej, z której wynikałoby roszczenie skarżącej o objęcie uchwałą lokalizacyjną działki, na której na podstawie umowy cywilnoprawnej skarżąca taką działalność zamierza prowadzić. Przede wszystkim jednak z żadnej normy nie wynika obowiązek uznania za teren targowiska wszystkich działek, stanowiących własność gminy, na których działalność handlowa i usługowa jest prowadzona. W konsekwencji oczywistym jest, że nie ma przepisu prawa materialnego, z którego skarżąca wywodzi legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni, a wykazywany przez nią interes jest interesem faktycznym. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a sąd odrzucił skargę.