II SA/Sz 1062/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na K. O. W. R. OT w S. ( skarżący) grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, ze względu na uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2020 r.nr [...] w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że Wójt Gminy B. upomnieniem z dnia [...] lutego 2021 r. wezwał skarżącego do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Z ustaleń dokonanych przez organ w trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2021 r. wynikało, że nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany. Wobec uchylania się przez skarżącego wykonania obowiązku Wójt Gminy B. zastosował wobec skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]złotych. Na postanowienie organu I instancji skarżący wniósł zażalenie do Kolegium wnosząc o uchylenie postanowienia w całości. Kolegium odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdziło, że powoływany przez skarżącego argument, iż w związku z obowiązkiem nałożonym przez Wójta Gminy B. został ogłoszony przetarg a wyłoniona w jego wyniku firma nie wywiązała się z umowy, nie może podważyć zaskarżonego postanowienia. Bez wpływu na powyższe ma również i to, że skarżący ma znaczne problemy z wyłonieniem wykonawcy. Twierdzenie dotyczące wykonania obowiązku mogłoby stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Kolegium zwróciło również uwagę, że grzywna w celu przymuszenia jest odrębną instytucją prawną od zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości wniesienia zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, jednakże z takiej możliwości nie skorzystał. Okoliczność wszczęcia procedury przetargowej w celu wyłonienia firmy, która podejmie się usunięcia odpadów nie może być okolicznością skutkująca uchyleniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kolegium powołując się na przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. stwierdziło, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Funkcją grzywny jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, ze dolegliwość tego środka w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. W przypadku jednak wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego powstają natychmiast i ulegają zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Organ II instancji wskazał również na grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny mniej dolegliwy niż przymus bezpośredni oraz stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął art. 121 § 2 u.p.e.a. jako podstawę jej nałożenia. K. O. W. R. OT w S. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podniósł następujące zarzuty: 1/ obrazę art. 138 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. oraz art. 119 i art. 122 § 3 u.p.e.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania zażalenia wskutek uznania, że argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu nie może być właściwą podstawą faktyczną zażalenia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia a wyłącznie podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co skutkowało ograniczeniem się organu wyłącznie do oceny podstaw zarzutów przy jednoczesnym pominięciu oceny zasadności twierdzeń zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania fakultatywnego środka przymusu jakim jest grzywna w celu przymuszenia; 2/ obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem argumentacji podnoszonej przez skarżącego w zażaleniu; 3/ naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierowały się organy administracyjne obu instancji uznając, że zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł doprowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku, w sytuacji gdy skarżący będący agencją wykonawczą w rozumieniu art. 18 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zobowiązany jest do stosowania zadań określonych dla jednostek sektora finansów publicznych oraz zamówień publicznych przy wykonaniu określonych obowiązków. Wobec tak sformułowanych powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by rozstrzygnięcie to naruszało prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącego środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadal zwanej w skrócie "u.p.e.a.", czyli grzywny w celu przymuszenia, w określonej w postanowieniu wysokości. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2021 r. nakładające na podstawie - art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121§ 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] obręb D., tj. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Określając tryb nałożenia grzywny, ustawodawca postanowił w art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny, oraz określił w § 2 art. 122 ustawy, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący został prawidłowo wezwany upomnieniem z dnia [...] lutego 2021 r., w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., do dobrowolnego wykonania wynikającego z niej obowiązku polegającego na usunięciu odpadów w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania tego obowiązku organ pierwszej instancji również prawidłowo wystawił w dniu [...] lutego 2021 r. tytuł wykonawczy i doręczył go skarżącemu wraz z postanowieniem nakładającym grzywnę w celu przymuszenia wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w podanym terminie, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do terminowego wykonania przedmiotowego obowiązku. Organ dochował zatem obowiązującego trybu nałożenia grzywny. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę na zaskarżone postanowienie Sąd - mając na uwadze treść przytoczonego wcześniej art. 134 § 1 p.p.s.a. - mógł jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw, aby poddać kontroli zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku, a więc - wbrew oczekiwaniom skarżącego sąd nie badał legalności decyzji stanowiącej podstawę nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów. Podobnie organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślić też należy, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że skarżący nie wykonał wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów, a w myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika powinność organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest jak najmniej uciążliwa i niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, oraz powinność zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Kierując się tymi zasadami, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określił wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zażalenia, trafnie przy tym wskazując, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Pamiętać trzeba, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku - grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy czy spełni nałożony nań obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Tak więc skarżący zostałaby obciążony kosztami wyłonienia, a następnie wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. W świetle tych okoliczności sprawy organ prawidłowo dokonał wyboru tego środka i należycie umotywował swoje stanowisko co do jego zastosowania oraz wysokości wymierzonej grzywny, wypełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi – zdaniem Sądu, prawidłowo uznało Kolegium, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skarżącego, że podejmował działania w celu usunięcia odpadów i nie ma przy tym znaczenia, że starania te nie przyniosły pożądanych efektów. Nie ma również znaczenia w sprawie zarzut dotyczący statusu skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Skarżący nie został wyłączony żadnym przepisem z prowadzenia wobec niego egzekucji administracyjnej. Dodać również należy, że skarżący zarówno w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy B. jak i w skardze powołał się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenie postępowania egzekucyjnego stanowią odrębne i niezależne od siebie środki zaskarżenia. Stąd też kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych skutków procesowych dla skarżącego ( por. wyrok NSA z 28.01 2020 II OSK 715/18, wyrok WSA w Kielcach z 7.12.2021 II SA/Ke 878/21). W tych okolicznościach w pełni uzasadnione było uruchomienie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy w rozumieniu art. 7 § 2 u.p.e.a., albowiem alternatywę stanowi środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Tak więc zastosowanie w niniejszej sprawie przez Kolegium grzywny w celu przymuszenia odpowiada zasadzie wyboru najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W analizowanej sprawie głównym celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było bowiem skłonienie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku, co z pewnością jest mniej dolegliwe finansowo - jak już wyjaśniono wyżej - aniżeli skorzystanie z kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy ustawy. Badając dalej legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd miał na uwadze i to, że ustalenia oraz ocena organu odwoławczego znalazły wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 124 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.