II SA/Sz 1063/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] , nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 10, art. 5 ust.2, art. 16a, art. 20 ust.3, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] odmówił C. C. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką S. C. na okres zasiłkowy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje C.C., bowiem nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskodawcy, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podał, że C. C. ostatnio zatrudniony był do dnia [...], natomiast ustalony stopień niepełnosprawności u S. C. datuje się od dnia [...]. Od powyższej decyzji C. C. złożył odwołanie zarzucając, że obowiązująca ustawa jest niesprawiedliwa i krzywdząca. W uzasadnieniu podał między innymi, że wiek rodziców i postępująca choroba sprawia, że są oni niezdolni do samodzielnej egzystencji. Konieczność sprawowania opieki nad rodzicami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie pozwoliła mu na podjęcie pracy zawodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziło do uznania, że odwołanie skarżącego jest niezasadne. Tym samym Kolegium stwierdziło, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy zacytował treść art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż łączny dochód osobowej rodziny wnioskodawcy wynosi miesięcznie [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego wynikającego z art. 16 a ust. 2 ustawy. Kolegium podkreśliło, że z dokumentów sprawy wynika, iż S. C. posiada znaczny stopień niepełnosprawności od dnia [...] na stałe, natomiast C.C. zatrudniony był do dnia [...]. Zatem mimo spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką - zatrudnienie odwołującego się ustało bowiem z dniem [...], a orzeczenie o niepełnosprawności matki jest z [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. C. C. decyzję Kolegium z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że warunki, które musiał spełnić przed dwoma laty do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie zmieniły się. W związku z tym odebranie mu w chwili obecnej świadczenia pielęgnacyjnego, jest wysoce aspołeczne i krzywdzące. Podniósł ponadto, że sprawowana opieka obejmuje oboje rodziców uznanych decyzją lekarzy w pełni za niepełnosprawnych, wymagających bezwzględnie opieki osoby trzeciej, a tylko on może się nimi zająć. Wyjaśnił, że nie mógł podjąć zatrudnienia, ponieważ cały czas opiekuje się rodzicami, a traktowany jest przez urzędników jako osoba uchylająca się od pracy zarobkowej. C. C. podkreślił, że nie potrafi tworzyć fikcji. Przez ostatnie dwa lata otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że matka skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od dnia [...] ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organy te przyjęły, że znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od [...], a C. C. zatrudniony był do dnia [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. C., przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna", (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania skarżący wyjaśniał, że stan zdrowia niepełnosprawnej matki uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia. Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż S. C. wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a ponadto korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu, a także celem ustalenia, czy wnioskodawca spełnia określone w art.16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.