II SA/Sz 1065/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego,a następnie przebudowanego i zaadoptowanego na cele mieszkalne przy ul. [...] w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że pismem z dnia [...] r. A. K. wystąpiła do PINB w S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego pisma organ powiatowy wydał, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie z dnia 24 lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania budynku przy ul. [...] w S., utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 438/14, uchylił zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w S. z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w S., pismem z dnia [...] r., wystąpił do Prezydenta Miasta S. o rozważenie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Prezydent Miasta S. odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] r., a Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania A. K., decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 152 § 2 K.p.a. orzekł nie uchylać ww. decyzji Prezydenta Miasta S. i nie stwierdził naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt 1101/15, oddalił skargę A. K. na ww. decyzję Wojewody Z.. Uwzględniając powyższe PINB w S., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego, a następnie przebudowanego i zaadoptowanego na cele mieszkalne przy ul. [...] w S.. A. K. odwołała się od ww. decyzji zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; - art. 80 K.p.a., poprzez wybiórczą ocenę przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności faktyczne wskazują, że dalsze prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe; - art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; - art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe podczas, gdy nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, w tym, m.in., okoliczności wydania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., przede wszystkim brak działania organów administracyjnych z należytą starannością; 2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, póz. 62 ze zm.), poprzez bezzasadne pominięcie kryterium odległości budynku od granicy działki wynoszącej minimum 4 metry; - § 12 ust. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji mocą zaskarżonej decyzji z dnia 3 sierpnia 2017 r. wskazał, że organ powiatowy obowiązany był ustalić zarówno to, czy przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie, jak też to, czy został legalnie rozbudowany i przebudowany, a w szczególności czy otwory okienne znajdujące się w ścianie tego budynku usytuowanej od strony działki skarżącej, zostały wykonane w sposób naruszający przepisy Prawa budowlanego. W przedmiocie ustalenia czasu wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego organ uznał, że ustalenia organu powiatowego, iż budynek ten został wybudowany przed drugą wojną światową są uzasadnione. W ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz projektanta w celu ocenienia stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego "pod kątem adaptacji tego budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny z jego rozbudową" i załączonej do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta S. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, podano, m.in., że "Adaptowany i rozbudowywany budynek gospodarczy jest budynkiem wolnostojącym bez podpiwniczenia, z poddaszem. (...) Budynek gospodarczy został prawdopodobnie wybudowany na przełomie lat [...] ubiegłego wieku. Do połowy lat [...] (wynika to z zeznań sąsiadów) miał on jeszcze jedno skrzydło usytuowane w kierunku południowym, po którym pozostały zasypane fundamenty. Był to budynek warsztatowo-gospodarczy, prawdopodobnie warsztat stolarski z podręcznym tartakiem. Skrzydło to w latach [...] zostało rozebrane przez gospodarkę komunalną. Pozostała tylko część gospodarcza w zakresie pokazanym na rysunkach inwentaryzacyjnych. Budynek przez cały okres powojenny był wykorzystywany na cele garażowo-gospodarcze do przechowywania płodów rolnych z upraw własnych, maszyn i narzędzi potrzebnych w gospodarstwie. W trakcie użytkowania budynek podlegał okresowym remontom pokrycia dachowego, tynków, posadzek, stolarki okiennej i drzwiowej, itp. (...).". Następnie organ zauważył, że informacje dotyczące historii przedmiotowego budynku oparte zostały na oświadczeniu K. G. i T. I., zamieszkałych w sąsiedztwie. Szczegółowość opisu budynku - to, że posiadał jeszcze jedno skrzydło, które zostało rozebrane i że mieścił się w nim "podręczny tartak" – wynikająca z ww. oświadczenia, przemawia za jego autentycznością. Uwzględniając zatem to, że z materiałów zgromadzonych przez organ powiatowy wynika, że budynek skarżącej - jak sama również potwierdza – jest poniemieckim budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym frontem do ulicy [...], zaś przedmiotowy budynek usytuowany jest za tym budynkiem, przy czym przed podziałem działki nr [...], budynki te znajdowały się na jednej posesji, racjonalnym jest przyjęcie, iż przedmiotowy budynek był budynkiem zaplecza gospodarczego czy też warsztatowego (jak podano w ww. ekspertyzie) dla budynku mieszkalnego, stanowiącego obecnie własność skarżącej. Innymi słowy, za nieracjonalne uznać należy przyjęcie, że budynek mieszkalny, wybudowany przed wojną na terenie, który jeszcze po drugiej wojnie światowej miał charakter wiejski (w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że F. P. nieruchomość, z której wydzielone zostały działki nr [...] i [...], została nadana jako gospodarstwo rolne), wybudowany został bez budynku gospodarczego czy też warsztatowo-gospodarczego. Powyższe potwierdza także treść pisma z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia [...] r., znak: [...] z którego wynika, iż na mapie sporządzonej w roku [...] naniesiony został zarówno budynek mieszkalny (stanowiący obecnie własność skarżącej), jak i usytuowany za nim budynek gospodarczy. Powołując się na ww. dokumenty organ uznał, że na obecnej działce nr [...] w roku [...] istniał już budynek gospodarczy. Tym samym zarzuty skarżącej, jakoby przedmiotowy budynek, jako budynek gospodarczy, został wybudowany w roku [...] uznać należy za nietrafne. Z rysunków projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, w szczególności rzutów elewacji, jednoznacznie wynika, że jedyną projektowaną zmianą w elewacji północnej było zamurowanie istniejącego otworu wrót garażowych do wysokości parapetu, czyli wykonanie otworu okiennego w miejsce wrót garażowych. Z rysunków tych wynika także jednoznacznie, iż w elewacji tej widoczne są istniejące już okna. Brak jest zaś jakichkolwiek wiarygodnych materiałów dowodowych wskazujących na to, iż w ścianie północnej tego budynku (w ścianie od strony działki skarżącej) nie istniały otwory okienne i że zostały one wykonane dopiero w ramach przebudowy i zmiany sposobu użytkowania wykonanych na podstawie ww. decyzji Prezydenta S. z dnia [...] r. Zatem usytuowanie przedmiotowego budynku wynikłe z podziału działki nr [...] na obecne działki nie naruszało wówczas obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980, nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Usytuowanie przedmiotowego budynku zgodne było z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie organu, uwzględniając to, że podział działki nr [...] na obecnie istniejące działki [...] i [...], nie skutkował tym, iż usytuowanie ściany przedmiotowego budynku z otworami okiennymi od strony działki [...] naruszyło wówczas obowiązujące przepisy o warunkach technicznych budynków, to obowiązujące przepisy techniczne dotyczące usytuowania ścian budynków z otworami okiennymi nie znajdują zastosowania w sprawie dotyczącej odległości ściany północnej przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej, w szczególności usytuowanie ściany północnej nie narusza przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, przebudowa przedmiotowego budynku nastąpiła zgodnie z planem zagospodarowania działki nr [...], zatwierdzonym decyzją ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś po przebudowie i rozbudowie, powstał nowy obiekt budowlany i ewentualna ingerencja w część tego budynku powstałą przed jego przebudową i rozbudową skutkowałaby jednocześnie ingerencją w części tego budynku powstałe w oparciu o ostateczne i pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Powyższe skutkuje tym, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do podjęcia czynności w niniejszej sprawie. A. K. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając jej wydanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz z pominięciem istotnych okoliczności i dokumentów, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek wzniesiony przez małżeństwo P. istniał już w latach [...] Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wymienionych osób w charakterze świadków, na okoliczność czasu wzniesienia budynku przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że sporny budynek został wybudowany od podstaw przez W. i H. P., zaś organ administracji w swojej decyzji opisuje inny budynek położony na działce na leżącej do K. P.. W ocenie skarżącej, analiza dokumentów pozwala stwierdzić, że sporny budynek stanowił pierwotnie garaż, a następnie został przekształcony w dom mieszkalny. Garaż zaś został wybudowany ok. [...] r. Skarżąca dodała, że w trakcie postępowania przed organem II instancji zgłosiła wniosek dowodowy o przesłuchanie trzech osób w charakterze świadków. Co do jednej z osób cofnęła wniosek. Organ nie przeprowadził natomiast dowodu z przesłuchania pozostałych dwóch osób, odmawiając jedynie przeprowadzenia dowodów z dołączonych do wniosku oświadczeń. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik uczestników postępowania – W. P. i H. P. wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków zawarte w skardze, wyjaśniając, że przeprowadzenia tego rodzaju dowodu nie przewidują przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Sprawa dotycząca budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. była już przedmiotem szeregu orzeczeń administracyjnych jak i sądowych, przede wszystkim w ramach badania okoliczności związanych z weryfikacją legalności usytuowania tego budynku względem granic działki. Wniosek skarżącej, który zainicjował działania organu w niniejszej sprawie poddał pod wątpliwość legalność wybudowania obiektu budowlanego, który następnie został rozbudowany, zmieniając swoje przeznaczenia na budynek mieszkalny i jako taki będąc dopuszczony do użytkowania. Niewątpliwie kwestia legalności powstania spornego budynku może mieć istotne znaczenie prawne, ze względu na najdalej idące skutki jakie mogłoby mieć ustalenie, że budynek ten powstał jako samowola budowlana. Z tego względu niezbędne było wyjaśnienie okoliczności jego wybudowania. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, budynek powstał w latach [...]. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do zgromadzonej dokumentacji, tj. pisma z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia [...] r., map oraz informacji na temat historii budynku uzyskanych w trakcie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany dotyczący adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z rozbudową tego budynku. Jednak według skarżącej, sporny obiekt budowlany powstał około roku [...] zaś budynek, którym zajęły się organy jest innym obiektem, znajdującym się na działce sąsiedniej. Przeprowadzona przez Sąd analiza zebranej w sprawie dokumentacji doprowadziła do uznania jako zasadnego zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania w kontekście nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Najstarszym, znajdującym się w aktach sprawy dokumentem obrazującym zabudowania przy ul. [...] jest kopia z mapy podziału uzupełniającego wykonana ze zdjęć lotniczych, pochodząca z [...] (karta 159 akt administracyjnych). Według tej mapy, na osi skrzyżowania ul. [...] i [...] (mylnie opisane na mapach jako ulice B. i Dębowa), znajdował się jeden budynek mieszkalny, po jego prawej stronie fundamenty budynku, a za nimi, w głębi działki obiekt gospodarczy. Na mapie tej, za istniejącym wówczas budynkiem nie został uwidoczniony jakikolwiek obiekt gospodarczy. Na kolejnej kopii mapy z projektu podziału, wykonanego na mapie aktualnej na dzień [...] r. (k. 160) na działkach oznaczonych nr [...] i [...] znajdując się: na pierwszej z nich – budynek wraz z obiektem gospodarczym, zaś na drugiej o nr [...] wyłącznie budynek mieszkalny. Następna kopia mapy pochodzi z [...] r. Na mapie tej na działce nr [...] nadal wykazany jest wyłącznie jeden budynek mieszkalny (oznaczony nr [...]), a po jego prawej stronie, na działce nr [...] budynek mieszkalny (2A) wraz z budynkiem gospodarczym. Dopiero na kopii mapy z projektu podziału (KERG [...] – karta 162) wynika, że na działce nr [...] uwidoczniono, na tyłach budynku mieszkalnego, zarysy drugiego obiektu budowlanego (określanego przez skarżącą mianem garażu). Z kolejnych map (k. 164-166) wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi i ostatecznie za domem zlokalizowanym na działce [...], na wydzielonej działce [...] znajdowały się dwa, sąsiadujące ze sobą obiekty budowlane (g), podobnie jak funkcjonujący za domem D. i K. P. obiekt gospodarczy na działce nr [...] – istniejący co najmniej w roku [...] Z ww. dokumentacji nie wynika, jak twierdzi organ, aby na terenie działki, która obecnie nosi nr [...], przed rokiem [...] istniał jakiś obiekt budowlany. Takowy znajdował się ale na terenie sąsiadującej działki nr [...]. Z tego względu uzasadnione wydają się twierdzenia skarżącej, że organy przedmiotem swych rozważań co do istnienia spornego budynku uczyniły nie ten obiekt budowlany. Obecny budynek mieszkalny nie powstał bowiem z rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] ale w miejscu uwidocznionego na mapie z [...] r. jednego, a następnie dwóch obiektów, zwanych przez skarżącą garażami, które jak wskazuje skarżąca, zostały wybudowane właśnie ok. roku [...]. Skoro twierdzenia organu o istnieniu spornego budynku już w latach [...] wieku nie znalazły potwierdzenia w dokumentach, to co najmniej przedwczesne było uznanie, że brak jest podstaw do badania, czy został on wybudowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego i umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie tej okoliczności może mieć wpływ na ewentualną przyszłą ocenę prawną działań, konsekwencją których istnieje obecnie budynek mieszkalny na działce [...]. Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku dowodowego skarżącej o przesłuchanie dwóch z pierwotnie zgłoszonych trzech świadków, bowiem takowego wniosku strona wprost nie zgłosiła, wnosząc w postępowaniu odwoławczym o przesłuchanie jednego świadka i dołączając oświadczenia dwóch osób. Tym niemniej nic nie stoi na przeszkodzie aby organ, jeżeli dostrzeże taką potrzebę, z urzędu przeprowadził dowód z przesłuchania świadków na okoliczność, która w jego ocenie nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Sądu, uchybienie organu polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 80 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę organ uwzględni w tym zakresie zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko i ponownie rozważy zasadność wniosku skarżącej w sprawie zbadania okoliczności związanych z powstaniem pierwotnego obiektu budowlanego (gospodarczego / garażowego) na terenie obecnej działki nr [...] przy ul. [...] w S.. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.