II SA/Sz 1085/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 maja 2014 r. nr LI/361/2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy U., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 19 pkt 1 lit. b, c oraz pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, podjęła w dniu 29 maja 2014 r. uchwałę Nr LI/361/2014 zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Zmiana uchwały Nr IX/49/2011 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, polegała na wprowadzeniu § 6 o nowej treści, tj. "Umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: 1) obiekt budowlany, w tym elementy elewacji wychodzące poza podstawowy obrys budynku m.in. balkony, schody, gzymsy, rynny itp. (za 1 m² rzutu poziomego x 1 dzień) - 0,10 zł; 2) skrzynki pocztowe (za 1 m² rzutu poziomego x 1 dzień) - 1,00 zł". Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez powołanie w podstawie prawnej przepisów, które nie stanowiły delegacji ustawowej do podjęcia aktu określającego wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w U. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa umocowujący do podjęcia uchwały, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. Prokurator Apelacyjny w S., działając w imieniu strony skarżącej, poparł skargę, jednakże przedstawiając odmienne argumenty aniżeli podniesione przez Prokuratora Okręgowego. W związku z tym Sąd postanowił zobowiązać Prokuratora Apelacyjnego do przedstawienia zarzutów skargi oraz przesłania ich celem ustosunkowania się do pełnomocnika organu. Prokurator Apelacyjny realizując zobowiązanie Sądu w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. zarzucił, iż: 1) § 1 pkt 1 uchwały narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: - wprowadzenie w nim pojęcia "podstawowego obrysu budynku", które dopuszcza sprzeczny z prawem luz interpretacyjny i skutkuje niejasnym sposobem obliczania powierzchni zajętego pasa drogowego, w sytuacji gdy w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych uregulowano kwestię sposobu ustalenia powierzchni zajętego pasa poprzez rzut poziomy obiektu budowlanego, - naruszenie konstrukcji i spójności uchwały Nr IX/49/2011 z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, skoro z zestawienia § 5 pkt 1,2 i 3 uchwały z dnia 5 maja 2011 r. z nowym brzmieniem § 6 wprowadzonym uchwałąz dnia 29 maja 2014 r. wynika, iż równolegle funkcjonują różne stawki dotyczące obiektów budowlanych, przy czym kryteria ich zróżnicowania są niejednoznaczne i nierzadko pokrywają się, 2) § 1 pkt 2 uchwały narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych, art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o delegację ustawową dotyczącą obiektów budowlanych w odniesieniu do skrzynki pocztowej, która nie stanowi obiektu budowlanego. Prokurator podkreślił, że o ile powołanie błędnej podstawy prawnej w zakwestionowanej uchwale stanowi nieistotne naruszenie prawa, o tyle rozwiązania przyjęte w § 1 uchwały posiadają już taki charakter, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na powyższe stanowisko Prokuratora Apelacyjnego, organ w piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, użycie pojęcia "podstawowego obrysu budynku" należy traktować tożsamo z pojęciem "rzutu poziomego budynku". Pojęcie "obrysu" czy też "rzutu" wobec budynku stanowi de facto ten sam stan faktyczny i nie powoduje sprzeczności z prawem ani też niejasności. Nadto, wbrew twierdzeniom Prokuratora, skrzynki pocztowe mieszczą się w zakresie regulacji z art. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem stanowią obiekt małej architektury. Definicja z art. 3 pkt 4 ww. ustawy, nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów obiektów małej architektury, ale wskazuje, że cechą wyróżniającą takich obiektów jest ich wielkość, są to bowiem obiekty niewielkie. Tymczasem obiekt stanowiący skrzynkę pocztową, jest obiektem niewielkim, a ustawodawca nie wymaga, aby "niewielkie obiekty" jako obiekty małej architektury mogły mieć ściśle określony charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna jakkolwiek pierwotny zarzut podniesiony w skardze prokuratora, dotyczący powołania przez Radę Gminy U. błędnej podstawy prawnej uchwały stanowił naruszenie przepisów prawa, jednakże należało zakwalifikować to naruszenie jako nieistotne. Podstawa prawna dla ustalenia przez gminę stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego funkcjonowała w obrocie prawnym tj. w art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a zatem Rada Gminy U. mimo niewskazania pełnej podstawy ustawowej, działała w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Za uzasadnione należało jednak uznać zarzuty wskazane w piśmie Prokuratora Apelacyjnego z dnia 2 lutego 2015 roku, stanowiącym uzupełnienie skargi. Zasadny w ocenie Sądu okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa poprzez zawarcie w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały pojęcia "podstawowy obrys budynku", które dopuszczało luz interpretacyjny, mogący skutkować nieprecyzyjnym określeniem sposobu obliczania powierzchni zajętego pasa ruchu drogowego. Wskazany zapis zawierał sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego dla obiektów budowlanych, w tym elementów wychodzących poza "podstawowy obrys budynku". Istotnym zatem było dla adresatów normy precyzyjne ustalenie wskazanego pojęcia, bowiem w zależności od poczynionych ustaleń mogli być zobowiązani do uiszczania opłaty w różnej wysokości. Wskazać również należy, iż zwrot "podstawowy obrys budynku" nie został użyty w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 wskazanej ustawy wyraźnie stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez "rzut poziomy obiektu budowlanego". Wprowadzenie zatem przez Radę Gminy innego zwrotu niż użyty w ustawie świadczy nie tylko o niekonsekwencji, ale mogło także powodować poważne problemy interpretacyjne dla jego adresatów. Przyjęte w § 1 zaskarżonej uchwały rozwiązania stanowią również istotne naruszenie § 25. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r.). Stosownie do dyspozycji wskazanych przepisów akty prawa miejscowego, powinny zawierać w swej treści przepisy, które możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazują kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. W § 25 ust. 1 Rozporządzenia wyrażone zostały zasady redagowania tzw. przepisu podstawowego, czyli przepisu prawa materialnego wyrażającego określoną dyrektywę postępowania. Zgodnie z tymi zasadami w przepisie podstawowym należy wskazać: jego adresatów, przesłanki jego stosowania, dyrektywę postępowania. Wymóg wskazania tych elementów jako bezpośrednich i wyraźnych oznacza, że przepis podstawowy należy redagować zgodnie z zasadami: precyzji tekstu prawnego, komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów i adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy. Przepis podstawowy zredagowany niezgodnie z tymi zasadami jest przepisem niejasnym i może być oceniony jako naruszający zasadę określoności przepisów prawnych. Wskazanych wymogów dotyczących przede wszystkim komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów nie spełnia uchwała Rady Gminy U. z dnia 29 maja 2014 roku, zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Na skutek wprowadzonych zmian, ostateczne brzmienie uchwały - w zestawieniu jej § 5 oraz 6, pozostaje niejasne i wzbudza wątpliwości co do rzeczywistego zakresu zastosowania wskazanych przepisów. Obie jednostki redakcyjne odnoszą się do tej samej kwestii, tj. stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez "obiekt budowlany", obie jednostki posługują się zatem tym samym pojęciem wprowadzając zróżnicowane stawki opłaty ( w § 5 - stawka 1,00 złotych, zaś w § 6 stawka 0,10 złotych), nie precyzując jednocześnie kryteriów pozwalających na odróżnienie obiektów wskazanych w § 5 od obiektów wymienionych w § 6. Ich rozróżnienie jest zatem niejednoznaczne oraz powoduje powstanie wątpliwości interpretacyjnych, których nie można zaakceptować w świetle przywołanych powyżej przepisów. Rację miał skarżący, iż takie regulacje wprowadzają w błąd adresatów normy - kiedy i jakie stawki będą miały zastosowanie -tym samym niszczą one konstrukcję i spójność uchwały. Zdaniem Sądu, również ostatni z przywołanych w treści pisma prokuratora zarzutów jest w pełni uzasadniony. Wprowadzając w § 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały zapis odnoszący się do "skrzynki pocztowej", Rada Gminy U.e, przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazanego w treści art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Pojęcie "obiektu budowlanego" dla którego Rada Gminy ustala stawki opłat, zostało przez ustawodawcę jednoznacznie zdefiniowane w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Zgodnie z definicją obiektem budowlanym jest a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, lub c) obiekt małej architektury. Jest to wyczerpujące wyliczenie, zaś wprowadzona w treści uchwały rady gminy " skrzynka pocztowa" nie kwalifikuje się do żadnej z przywołanych powyżej kategorii. Wątpliwości we wskazanym zakresie mogłoby wywołać zakwalifikowanie "skrzynki pocztowej" do obiektu małej architektury. W orzecznictwie wskazuje się jednakże, że obiekt małej architektury powinien spełniać dwa kryteria - "niewielki rozmiar" oraz "funkcja która w zakresie obiektów użytkowych dotyczy rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, kultu religijnego bądź architektury ogrodowej" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku sygn. II SA/RZ 11/10, Lex nr 619957 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2013 roku sygn. I SA/Gl 976/13). Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż mimo niewielkich rozmiarów skrzynka pocztowa nie wypełnia funkcji zarówno rekreacyjnej jak i utrzymania porządku, a zatem nie można uznać jej za obiekt małej architektury. Działanie Rady Gminy U. w zakresie ustalenia stawki dla skrzynki pocztowej jako obiektu budowlanego, stanowiło zatem wyjście poza granice ustawowego upoważnienia, tym samym było działaniem bez podstawy prawnej. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.